自2019年12月中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念起，各大城市在近三年都逐渐进入了城市更新的快速发展期。在地方层面，绝大部分直辖市和省会城市都出台了针对城市更新的一系列政策，推动和指导城市更新工作的落地实施。在“十四五”规划中，国家也明确提出加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推动城市空间结构优化和品质提升。

这类政策在投融资实施层面存在比较共性的提法，一是普遍强调了国资平台的参与，特别是带有公益性内容的城市更新项目，在之前发表的《城市更新中地方平台公司做好六个“主体”角色》中，专门论述了国资平台作为城市更新项目统筹实施主体的作用；二是强调要鼓励引入社会资本，提高项目的投融资能力和建设运营的专业化水平。

实践中，在老旧小区改造等投资体量相对较小的项目上，已有了很多成功的政企合作案例。而在很多城市的更新工作都会涉及到规模体量较大、内容种类繁多，例如各种老旧建筑和企业混杂的待更新片区项目上，常会遇到地方政府、国资平台和社会资本之间的投融资合作，存在理不清路径、划不清边界、找不到抓手等难题。

这类片区大型城市更新项目，是一项复杂的系统工程，要解决合作问题，需要运用系统工程方法，通过“降维”来将复杂问题简单化，解决投融资和政企合作问题。

一、大型城市更新项目的分类逻辑

大型城市更新项目推进难度大的本质是由更新类别、实施路径、投融资机制、专业要求等多样化导致。

城市更新是一个广义的概念，包含了多种类型的更新方法和功能导向，要做好“降维”工作，首先要理清楚大型城市更新项目到底涵盖哪些类型。为了便于理解，我们从是否拆除重建与更新功能导向的角度，将大型城市更新项目归为四大类进行分析：

一是拆除重建且功能变更类。

这类项目通常指原有土地上的建筑形态、建设质量和使用功能已不符合当前所在区域发展的定位和需求，需要对原有土地需要进行功能调整，原有建筑需要拆除重建，通常还伴随着基础设施和公共配套的完善工作。

在这类最为常见的城市更新项目中，原有业主的参与方式也较为多元，有的业主诉求比较简单，给予合理补偿后，就会搬迁走，土地由地方政府收储后进行再次开发；有的业主自身就具备一定的开发能力并有参与开发的意愿，在政府主管部门批准的规划方案下，自行改造或者引入投资合作伙伴进行联合开发。

基于每个项目用地状况，以及政府主管部门批准的规划条件的不同，这类项目有可能实现自身的财务平衡；也可能有较为充分的盈余空间，给城市贡献一部分配套用地或者代建一部分配套设施；又或者本身无法平衡，需要地方政府给予一定的资金补助。

二是拆除重建但功能不变类。

这类项目也有多种情况，如原为地方政府的公共设施用地，那么自然是地方财政承担改造成本。也有一些比较特殊的情况，如北京市石景山区某宿舍楼改造项目，原业主是一家地方国有企业，原宿舍楼因年久失修，已属于危旧建筑，周边的市政配套也需要一并改造。原业主一方面仍需要几栋宿舍楼安置职工，另一方面又无力独自负担拆除重建的资金。

于是，政府主管部门与原业主协商引入了社会资本，由政府补助一部分资金（主要对应市政配套改造），原业主出资一部分，社会资本投资一部分，对旧宿舍楼拆除重建，一并完善市政配套设施。

而社会资本出资的部分，通过一定年限内的项目物业服务、公共空间运营等收益收回投资。

这种共担共建的模式，在未来很多的局部改造项目中将会广泛应用。

三是不拆除但功能变更类。

这类项目主要针对城市建成区内已经不再承担原有使用功能，但是具有保留价值或不适宜大拆大建的建筑空间，比如位于城市核心区中的老旧厂房等。其典型代表为北京798艺术区、上海新天地等。

针对此类项目，一些核心城市都出台过鼓励政策，促进这类建筑空间的功能转变，例如北京市出台的《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》提出了“不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、不涉及重新开发建设的改造项目”等。

可总结为土地性质不变，建筑主体形态不变，产权单位不变，但是实际使用功能允许发生变化。

为了解决原业主投资能力不足，对新功能产业运营专业经验不足等问题，此类项目通常也会基于新的城市规划，由地方政府与原业主共同引入专业的投资主体，负责项目的投资、建设和运营。

四是不拆除仅做设施维护和配套完善类。

这类项目指的是原有建筑虽然面临设施老化和市政配套不完善等问题，但还未到拆除的程度，需要继续发挥原有的建筑功能，对建筑本体进行修缮，完善周围的市政配套。

此类项目多见于老旧小区改造的城市更新工作。如北京劲松老旧小区改造，由政府方引入社会资本对劲松一区、劲松二区的公共区域环境整治和路灯架空线入地工程进行施工；对小区内的闲置自行车棚进行投资、改造并负责后期运营管理；对小区出入口门禁系统相关内容进行投资、改造。

将上述介绍的城市更新分类逻辑进行汇总，详见下表：

从这些改造方式不难看出，城市更新项目的类别十分多样化，企业参与的方式也多种多样，这意味着决定项目运作模式的因素也有很多，包括：

1. 原有建筑的功能特点；

2. 原有业主的类型和意愿；

3. 新的规划功能导向；

4. 区域新的产业定位；

5. 发起程序和实施主体；

6. 是否引入社会资本；

7. 地方政府给予的支持政策类型等。

综上而言，我们认为城市更新是一个广义的概念，城市更新项目也应该从更加多样化的视角进行投资研究。

二、大型城市更新项目引入社会资本所面对的困难

城市更新已经进入一个新的发展阶段，全国各地已经有了比较多的成功经验，社会资本也开始更加广泛的参与到各类城市更新项目之中。但在实践中，很多大型的城市更新项目，在引入社会资本后，政企双方仍然面临较大的实施困难。

以我国中部某城市更新片区为例，该项目规划面积约两平方公里，区域内有大量的上世纪七八十年代的宿舍楼和老旧小区，还有一些亟待改造升级的各类小型产业企业，基础设施和服务配套严重滞后。

为此，当地政府出台了一揽子的支持政策，并将片区内改造产生的土地净收益全部用于本片区的基础设施完善，授权当地专门组建的国资平台作为片区城市更新的实施主体，统筹一二级联动开发改造和各类政府支持资金的使用，以及负责各种资产资源的整合管理，并引入有实力的社会资本参与。

在相关政策支持和政府授权下，国资平台对片区内各类业主的改造意向进行了初步调研，对总体改造成本和开发收益进行匡算，总体上需要投资近200亿元，大致可实现投入产出平衡。

在此基础上，国资平台准备遴选了一家有意向参与此城市更新项目的大型的投资企业，与自己共同承担项目的一揽子开发改造工作，以市场化的开发路径获得回报。合作框架如下图：

图1：片区级城市更新项目整合合作架构

但是在真正准备签署投资合作协议，进入实施阶段时，国资平台与投资企业发现在一些具体的合作问题上双方难以约定清楚。

1. 合作周期应该定多长？这个项目中多类型的城市更新子项目，都具备实施条件吗？出现卡点怎么办？

2. 投资成本前期能够确定吗？各类企业和产权单位的补偿标准能够确定吗？

3. 一二级联动开发过程中，所有招拍挂的土地都要投资合作方自己参与开发吗？

4. 各种类型的产业运营，投资合作方都要统一负责吗，具备专业能力吗？

5. 有不少产权单位自身也要求参与改造开发项目，他们同意与国资平台引入的这家投资合作方共同开发吗？

诸如此类，这些问题在较大规模的城市更新项目中是普遍存在，它们体现出了复杂城市更新项目的核心特点，即“实施过程的开放条件很多”。这种“开放”体现在几个方面：

一是内容类型开放。片区级的城市更新项目中，通常包含了多种多样的建设和运营内容，建筑物的改造形式和运营服务内容十分多样化，拆除和重建的程度需要与业主之间做较多的沟通，运营内容涵盖了社区空间、商业经营、物业管理等，产业类型也较为多样，不是单一企业能够全部完成的。

二是业主诉求开放。片区级的城市更新项目涉及多种类型的业主，有居民也有企事业单位，所涉及的土地和物业类型也不同，有的业主有意愿自行改造，有的业主希望引入合作伙伴，有的业主则希望能够被拆迁补偿，诉求多有不同，标准也并非一成不变，许多工作需要协商进行。

三是推进过程开放。由于前两点的存在，片区级城市更新项目的推进过程存在诸多的不可控因素，涉及利益主体多元，政策路径多样，很多工作需要一事一议，规划落实和投资更新计划需要充分的弹性，没有哪一方主体能够确保百分之百的全面实施。

正是基于以上“开放”的特点，导致在大型的城市更新项目上，地方政府及国资平台与社会资本之间的合作较为复杂，很多内容难以在前期一次性约定清楚。

三、通过“降维”来解决投资合作难题

通过分析大型城市更新项目的特点和难点，我们可以重新理解被地方政府授予统筹职能的国资平台，究竟要如何进行“统筹”，如何“兼顾”不同类型子项目特点和合作方的诉求。

对于需要统筹兼顾的事项，梳理出具体抓手：

一是统筹政府给予的政策和资金，在不同类型的子项目和产权主体之间构建不同的资金投入关系。

地方政府给予国资平台一揽子政策和资金支持，总体上用于片区内各类城市更新子项目的建设投入或者补助，而实际使用过程中，则需要根据各类子项目的特点和产权主体的诉求，构建不同的资金投入关系。如对于老旧小区改造，提供资金补助；对于产业升级改造，提供市政配套投资补助或者参与新产业投资；对于拆除重建的公共建筑，提供直投资金；对于搬迁主体，提供征拆补偿；对于开发用地，作为参与方参与投资等。

国资平台作为实施主体，集合了区域内的各类政策、资金和资源，统筹运用资金的前提，则是要解构各种子项目的资金需求特点，理清资金投入和回收路径。

二是统筹项目整体的投入产出平衡，划出不同子项目的边界，为不同类型的合作方创造参与条件。

对于作为实施主体的国资平台而言，整个城市更新片区可以看作一个统一的大项目，自然也要面对诸多不同子项目实施的开放性和不确定性，这是它作为统筹主体的意义所在。

对于由国资平台引入参与开发工作的各类专业投资企业而言，他们则更需要边界清楚、投入产出路径清晰、适合自身专业特点的投资项目，面对重大不确定性和庞杂的投资内容，绝大多数投资企业都会望而却步。显然，他们的身份与国资平台不同，更加适合在子项目层面参与投资合作。

因此，要统筹好外部合作资源，作为实施主体的国资平台也需要将整体项目进行拆解，按照项目特点和市场化合作主体的投资诉求，有主有次、分门别类地引入合作伙伴。

从上述分析就不难理解政企在“具体的合作问题上双方难以约定清楚”的合作困境了，对于较大空间范围、多种投资内容的大型、复杂、综合性城市更新项目，要实现“统筹”，先要做好项目拆解，我们可以将这个过程称为“降维”过程，即将复杂项目的合作在子项目层面实现“简单化”。

经过“降维”过程后，该项目的合作架构图，可以转化成下图的形式。

图2：“降维”之后的投资合作架构图

通过项目分解“降维”后，国资平台作为实施主体的双重身份就变得更加清晰了，在整个城市更新项目统筹开发层面，国资平台是代表政府的资源整合主体，在各类子项目层面，是与外部合作企业和业主共同参与投资的市场化投资主体。而每一个参与其中的合作伙伴，都可以聚焦于自身能力所及、更为擅长的专业领域，不必为其他板块的推进工作而困扰。整体合作架构也转化为“1+1+1+N”即“地方政府+国资平台+主投资合作伙伴+多个专业社会资本”的合作体系。

城市更新是中国城镇化发展的大势所趋，这项工作类别多样，十分复杂，几乎每个大型城市，都有一些成规模、较为复杂的大型片区级城市更新项目，这些复杂项目的推动落地，需要用系统工程的思维，通过“降维”来真正实现整合，让实施更加富有弹性，让各类专业化企业更加容易进入，让政企合作更加简单，让实施落地更为可行。

(作者：荣邦瑞明总经理陈民、副总经理陈非迟）