城建资金管理考验地方政府智慧

 改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，整个国家的面貌发生了翻天覆地的变化。特别是进入21世纪前十几年，中国城镇化进入了快速发展阶段，城镇化率从2000年的36.2%提升至2018年底的59.58%，未来仍然有很大的发展空间。

 城镇化水平提高需要大量的资金，只有当城市的财政能力能够为新型城镇化的推进提供持续的资金保障，城市的基础设施和公共服务才能日益完善。地方政府作为本地区城镇化的规划者和推动者，致力于通过城市建设为城市居民提供优质的公共产品和服务，也同时承担了城市建设所需资金“借用管还”的责任。但是由于缺乏有效的管理工具和方法，实施过程中出现了诸多问题。主要包括以下几方面：

 1）决策主体与投资主体脱节。城建项目决策的主体是地方政府，投资主体和管理主体是地方政府融资平台公司，最终的偿债主体是地方财政，而这些通过融资平台公司举借的“隐性债务”预算约束较弱，债务规模不受控制；

 2）举债与还债能力脱节。部分地方政府过度追求政绩，不考虑城市财力的供给能力，地方政府融资平台公司信用严重透支，融资成本逐步升高，最终导致融资平台融资能力枯竭；

 3）使用与管理脱节。项目谋划和论证缺乏科学论证，造成部分项目重复投资，城建投资投入产出绩效管理滞后。

 2015年新《预算法》的实行以后，赋予地方政府依法举债的权力。与此同时，中央高度重视地方政府违法违规举债情况，特别是国发【2014】43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出了“修明渠、堵暗道。赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。剥离融资平台公司政府融资之恶能，融资平台公司不得新增政府债务。”同时，作为“开前门”的方式之一，鼓励地方政府通过PPP模式引入社会资本参与地方公共产品和服务的投资。此后，地方政府进行基础设施和公共服务融资的方式集中在PPP和地方政府债券。

 无论是政府债券还是PPP政府支出责任，都是以城市未来的可实现财力作为支撑的，无序无度的透支都会带来非常严重的后果。地方政府应该做好城市建设投融资的中长期规划，有效发挥政府资金和城市资源的杠杆和放大效应，适度合理负债，在城市建设投入和合理负债之间找到平衡，有效控制城市债务风险，确保城市建设投入和城市财力相匹配。

 提到财务报表，自然联想到企业的三张报表“资产负债表”“损益表”和“现金流量表”。企业的三张报表的勾稽关系如下：

 资产负债表：资产=负债+所有者权益；

 损益表：收入-费用=利润；

 现金流量表：现金流入-现金流出=现金净流量。

 企业的财务报表的勾稽关系，从中长期的角度和系统论的角度，除会计科目有所不同外，整体的逻辑关系亦适用于城市。

 城市为实现其城市规划或城市发展战略，需要进行基础设施或产业设施的投资，所需资金来源于自有资金（财政直投）和外部融资（专项债券、一般债券和PPP等），由此形成政府资产负债表的资产端增加的同时，负债和所有者权益端也相应增加。项目形成的负债需要通过损益表的收入来偿还。政府损益表的收入则为税收、土地出让收入、国有资本上交利润等，形成的财政收入除要满足“保运转、保民生、保稳定”等刚性支出外，剩余部分方可用于投资建设和偿还债务。现金流量表中的净现金流作为判定地方政府中长期财政可持续性的重要指标。如果城市的现金流量由于前期无序的建设投入过快，造成短期内出现了严重亏空，城市的损益表自然不好看。除了要处置资产用于弥补亏空外，财政补亏的资金来源只能是再融资了。为避免出现城市现金流量的亏空情况，就必须提前进行财政现金流量表的预测、算好财政的投入产出的账，让城市的现金流量表得以平滑；经营好城市资源，让基础设施投资价值快速实现，改善城市的损益表。

 制定中长期投融资规划解决城建资金管理难题

 投融资规划是系统工程方法在城市建设和管理领域的应用。从技术角度来说，投融资规划就是以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程方法为手段，以城市开发建设所涉及的各类资源资产及各类基础设施、公共服务项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以政策、法规、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排、各种融资方式等为输出的系统方法论。

 用投融资规划方法编制城市财务报表的过程，其实质是在探索规划实施落地的最优解，即前期基础设施项目的投资，能通过城市价值提升带来的财政收入进行回收，是城市财政实现良性循环。具体过程如图1所示。

 1）城市规划和城市战略研究

 研究城市的规划和城市的发展战略，梳理出需要投资建设的项目，建立城建项目库。同时，需要分清政府承担项目和市场化项目，市场化项目主要利用市场机制进行资金平衡，而政府承担的项目主要依赖于政府资金投入和基于政府信用基础上的外部融资。

 2）成本边界研究

 城市的支出边界非常宽泛，包括基建支出、民生支出，还有一些债务性的支出。需要明确哪些支出项目是可控的，哪些支出项目存在不确定性，以便于在财政规划时留下一定的空间，使投融资规划更加具备可操作性。

 3）投资时序研究

 住建局、交通局等建设部门都希望财政优先安排自己项目的建设资金。但是，进行投融资规划时，需要站在合理统筹城市资源、财政系统整体安全、城市投融资可持续、符合城市发展的战略目标的前提下确定项目的投资时序。

 4）城建可用资源研究

 对于一个城市或者区域来说，可利用的资源非常宽泛，包括土地资源、矿产资源、文旅资源、地方政府可以支配的国有资产、使用权、经营权等。这些资源有的是可以直接利用的，有的是需要继续开发的，有的是掌握在城投公司手中的，有的是归属于相关委办局的。通过梳理这些资源，划分出资源的可利用程度和价值梯度，可以明确城市的资源承载能力。

 5）历史债务梳理

 研究城市历史形成的债务，包括尚未完全剥离政府融资职能的平台公司的历史项目债务。梳理的方向主要包括：已经纳入政府债务管理的专项债、一般债、PPP支出责任、尚未完全剥离城投公司历史项目债务、精准扶贫和棚户区改造购买服务的债务等，梳理出未来若干年的偿债本息支出的计划表。

 6）政府财力研究

 在确定了纳入政府债务管理的项目基础上，要分析政府的可支配财力，从而对未来的还款来源进行分析，确定相对合理的投资规模。

 根据项目类型，研究不同产品的交易结构和增信方式，统筹考虑信用的分配：不仅需要考虑融资成本，同时要考虑期限，最终还要考虑落地的可实现性，进而编制年度的融资实施方案。

 7）建立投融资规划的投入产出模型

 ①现金流平衡：首先要判断历史债务的本息和未来财政营收现金流能否平衡，即政府的财政能力能否对历史债务形成覆盖。如果未来财政能力无法覆盖历史债务，那么城市投融资工作的首要目的是化解债务，化解债务不是消灭债务，是将债务控制合理水平。其次，历史债务加新增投资计划与未来政府营收现金流平衡情况。如果财力不能覆盖新建投资计划，就要考虑项目的包装方式和融资方式是否合理，争取优先实现资源捆绑开发，实现项目自求平衡。

 ②信用平衡估算：因监管政策，城市投融资不断演化新的投融资渠道，对国有资产的增信也提出不同的要求，包括PPP项目财政承受能力，因此需要综合考虑资产或信用空间的实际可利用情况来综合匹配投融资方案，从而保障方案可落地；信用需要整体平衡测算，更需要结合产品来具体匹配。

 ③除了信用平衡外，还需要考虑历史债务即新增投融资对地方整体债务指标空间的影响。

 根据经济走势和景气指数（预测景气指数高，可适当放大负债规模；反之，稳健预测适当控制负债规模）科学预测未来财政建设财力，同时综合考虑本级财政负债限额，预测未来每年的负债规模，合理安排项目投资节奏和计划。

 通过现金流量的测算、信用平衡测算和债务指标的测算三个检验流程，帮助地方政府在资源可用、融资可行和债务可控方面的三个目标可以实现，进而协助政府制订合理的财政管理目标和城建建设方案。

 （1）在城市战略（或城市规划）与建设落地之间搭起一座桥梁

 城市建设与投融资管理是一个庞大复杂的系统，涉及政府管理和市场运作的方方面面，如何让城市的战略目标从纸上变成现实，受到政治环境、市场环境和制度环境等诸多方面的制约，投融资规划统筹各方面的因素，通过建立和完善政府投融资“借用管还”的一体化机制，明确资金的还款来源，建立起了社会资本和债权方的对城市的信心和信用，同时通过城市价值提升与城市建设投入的正向联动，确保了基础设施投资能迅速通过城市价值提升而变现，最终实现多方共赢，从城市的发展壮大中受益。

 （2）妥善处理好发展与防范风险之间的矛盾。

 通过编制投融资规划，判断地方政府的风险限额，地方政府投融资管理部门可以在这个限定的区间范围内，根据未来城建投资计划，进行城市建设资金需求与资金流入的拟合，设立缓冲区间。并根据对比情况适当调整投资计划，改善城市财政的状况，这将为城市财政避免发生系统性风险，建立起预警机制。

 （3）投融资规划目标的实现有赖于各项机制和体制的落实

 建议地方政府建立由主要领导挂帅，财政部门牵头，城建部门配合，出台统一完整、衔接有序的城市建设项目投融资管理办法和制度。明确相关部门在投融资管理工作中的职责，规范政府城市建设投融资项目的管理流程，为城市建设的科学管理提供有力的制度保障。

 （4）加强投融资方式方法、管理制度创新和人才队伍的建设

 建议地方政府重视政府投融资中长期规划及落实工作，重视投融资的方式方法的创新、管理制度的创新以及专业人才队伍的建设，通过完善投融资管理的相关体制机制建设，通过合理有效的制度设计促进城市建设可持续的资金平衡，有效防范系统性风险。

 （卢望高，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总监，注册咨询工程师，河南省财政厅PPP入库专家；

彭松，北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理，财政部PPP入库专家，从事城市开发投融资研究）