2016-02-24 荣邦瑞明  陈民 （原文载于高策地产研究院）

导读

城市运营PPP项目中，政府和城市运营商各自扮演什么角色才不至于导致过度PPP？今天我们特别邀请北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司的陈民总经理来为大家进行解读与分析。

城市运营是近几年逐渐热起来的一个新概念，指的是把一个区域的城镇化过程当作一个整体项目来投资和运营，这个领域的投资企业也把自己称作城市运营商。

与地方政府在区域发展上开展长期投资合作，需要说清楚的事情颇多，也特别需要规范的契约来支持这种长期合作，于是PPP概念一经中央层面推广，立刻受到了城市运营商们的重视，都希望把自己的项目纳入PPP的规范管理之下。

但在现实工作中，由于PPP概念实际上是舶来品，又是一个在既往实践中总结出来的方法，在面对中国城镇化的新形态时，原本套用在单体基础设施项目上的方法论，解释力难免不足，于是便对片区开发型的城市运营PPP项目，有了很多质疑，其中最典型的就是认为城市运营项目比起单体的BOT项目来，企业承担的工作要多得多，政府让渡的利益也更多，因此这种项目过度PPP了，地方政府将太多的政府职能交给了企业去做，因此不符合PPP的精神，甚至认为不是PPP。

在过去一年的PPP服务工作中，多次遇到地方政府和企业希望我们能够帮他们说清楚甚至是论证清楚这个问题，也促使我重新进行思考。

• 城市运营商比单个基础设施项目投资商多干了什么

既然城市运营项目上，企业做的工作比单体基础设施项目多，从而容易引起过度PPP的担忧，那么我们不妨来做个比较，从比较中找引发担忧的具体问题。

政府负责服务质量和价格的监管，企业负责项目投融资、设计、建设和运营服务，这是单体项目上政府和企业之间分工的常见描述。

城市运营项目上，企业的权责范畴，通常包括一揽子基础设施项目的投资和建设，在每个具体项目上，与政府之间的合作关系与上面的类似，多个项目的简单加总并不产生质变，因此这部分我们略过。

那么导致一揽子项目和单个项目产生质变的是哪些工作呢，或者说企业还要做些什么才能算得上城市运营商而不是打包基础设施项目的投资商呢？通常来讲，有三方面工作要做：

一是规划的编制或者优化工作。城市运营商本质上是在帮助政府将规划从纸面变成现实，因此规划的好坏很大程度上影响了实施的成效，好的城市运营商通常要在规划编制的早期阶段就开始介入，将自身的经验和运营理念融入到规划成果中去。

二是投资计划的制定和动态管理工作。投资计划如何安排，影响的是一个区域的开发时序问题，决定了一个区域发展的价值提升路径。投资计划制定的好，就可以用相对较少的投入实现更快的价值提升，制定的不好，可能出现公共服务设施供给跟不上发展需求，甚至是吃了肉没啃骨头的问题。

三是产业的导入工作。地方政府之所以愿意引进城市运营商，很大程度上就是看重企业的招商营商能力，希望借助企业的力量能够吸引来和孵化出更多的优质产业，保证区域的可持续发展。

这三件事儿交给企业做，是城市运营项目与单体基础设施项目在政企合作分工上最主要的区别，过去这些工作都是政府主导在实施的，现在交给企业，是不是过度PPP了呢？

• 跳出伪概念的陷阱

过度PPP这顶帽子颇大，政府将过多的职责交给了企业去做的潜台词就是政府缺位，这导致地方政府在引入社会资本去做城市运营的时候，产生了犹豫，我到底做的对不对，万一哪一天“政府缺位”的帽子扣到我头上怎么办？要说清楚这个问题颇为困难，让地方政府和城市运营商们自证清白，实在缺少理论依据。

要说清楚这个问题，看起来是一个技术问题，前提就是要划清楚在这种区域开发项目上政府和企业的边界，但本质上是一个政府治理边界到底在哪儿的问题，因为要说清楚怎么划合作边界政府就是不缺位的，或者怎么划合作边界政府就是缺位的，那么就需要说清楚“最小”的政府是什么样子的，只要在PPP项目中，城市运营商的权利没有侵入到“最小”政府的职权范围之内，我们就可以确信双方在合作上是没有过度PPP的。

但是“最小”的政府在实践上是一个伪概念。首先我们目前的地方政府显然不是“最小”的，从计划经济向市场经济转变以来，我们一直在强调更好的发挥市场在资源配置中的决定性作用，地方政府的管理边界在不断缩小，但是离“最小”显然是有差距的，或者说“最小”应该是什么样子的，没有人能给出具体而标准的答案。

其次地方政府的管理边界也不是一成不变的，去年中央发布了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，随着梳理和发布工作的推进，我们前所未有的对地方政府的权力清单和责任清单有了清楚的认识，让我们大致能看到当下政府的管理边界，但是清单本身也是动态管理的，说明我们的地方政府管理边界也在不断的变化，并且在某些方面可能变大，而不是一味的变小。

所以我们相信对于城市运营项目可能过度PPP的质疑，不应该是一个理论上是非的问题，而是来源于对于地方政府引入城市运营商的实践过程，如果操作不当可能产生不良后果的一种经验上的感知和担忧。

既然如此，我们不要在纠结在概念上的是非问题，还是从实践出发，研究如何做的问题。

• 政府在城市运营项目上到底要管什么

那么政府在城市运营项目上管什么才算不“缺位”呢？或者说，怎么管才能防止不良后果的产生呢？简而言之，我们根据多年的实践经验，针对前面提到的城市运营三项主要工作，总结出三条基本原则。

一是规划制定上管好功能平衡。规划是一个区域发展的蓝图和依据，规划好不好最终一定是要接受市场检验的，交给真正负责投资的城市运营商来进行编制或者优化，与谁投资谁承担市场风险是吻合的，但是市场容易产生急功近利的心态，因此政府要管好的，是满足长期公共服务功能的设施不能缺失，规划功能上要注重平衡性，在合作管理中政府要提出具体的底线要求，在规划审批上不能含糊。

二是投资上管好财政与企业的关系。城市运营商投资的基础设施、公共服务设施和土地，最终都要与财政发生结算关系，地方财政传统上只管短期的收支平衡，管的是现金流，但是在城市发展上，规划功能从投资角度而言有赚钱的部分，也有不赚钱的部分，政府在管理区域的开发时序时，把开发时序的主导权交给企业是可以的，因为企业承担主要风险，但是要算清楚城市功能的平衡帐，搞清楚区域的发展时序是不是留下了城市功能欠账，这样才能防止政府传统财政管理的不足。

三是产业上做好准入管理。这是一项比较不容易做的工作，一是因为当下的产业转型时期，传统的产业概念逐渐变得难以适应管理需求，二是准入门槛定的太高，容易脱离实际。但是这项工作又不得不做，因此需要政府在引入城市运营商前期就要与企业之间共同做深入的研究分析。

引入企业帮助政府完成规划、投资管理和产业导入的统筹，来源于对城市运营这样一个新兴专业领域的需求，过去政府自己搞，有搞得好的，也有搞得不好的，如果都搞得好就不需要城市运营商了，这跟单体基础设施项目上为什么要引入社会资本是一样的。特别是在当前城市之间的竞争愈加激烈，产业转型压力陡增的时候，地方政府更需要打开合作的视野，借助城市运营商的力量，无疑是一个降低风险很好的选择。

中国当下的城镇化实践，新概念层出不穷，“海绵城市”、“智慧城市”、“综合管廊”等等概念，与城市运营一样，在冲击着传统城市建设的思维。当PPP这样一个舶来品和新事物，与中国的城镇化实践创新叠加在一起的时候，我们一定要摒弃习惯性的从概念上否定的思维，尊重实践，从找方法的思维入手，才能真正让PPP这样一种理念在未来的城镇化过程中大放异彩。