文/张超 陈民

投融资规划方法的基本原理

新城开发的投融资规划方法，实际上是系统工程在新城开发上的应用。新城的开发和建设，是一个复杂的系统，从大的流程环节讲，开发过程包括了城市的土地一级开发、房地产二级开发、各类公用设施和公共服务设施的引入等；从主体分类来讲，涉及的主体包括一级开发商、二级开发商、市政府及市政府下属的诸多职能部门、广大的城市居民等；从政策层面，则涉及的内容更是纷繁复杂，包括规划政策、土地政策、环保政策、财政政策、投资政策、税收政策、各类基础设施的建设规范、招投标法等。

这个系统实际上是由众多相互联系的子系统构成的，不可能由一个独立的投资人包揽，在一个新城开发中，开发商选择不同的子系统，投入产出模式也会不一样。开发商能够做好的，就是投入产出模式比较容易界定清楚、能够出经济效益的部分。其它一些子系统可能经济效益不明显，但社会效益很突出，这些事情就应该由政府来做。投资于新城开发实际上是在这个大系统中，选择一个子系统由投资人来封闭运作，大系统的其它部分则成为这个子系统的外部环境。

投融资规划方法的第一项工作，就是通过事权的划分，将新城开发这个大系统中，应当由投资人运作的子系统划分出来，事权说清楚了，子系统的投资产出模式以及与系统外部环境的关系就说清楚了，双方的合作关系就能够比较清晰，有利于建立一个顺畅的合作机制。

投融资规划方法的另一个重要作用，就是从风险规避和资金统筹的角度，指导规划的实施。新城开发的最终成果，实际上是将规划从纸面变成现实，新城开发不同于单个地块的开发，风险要大得多，一是要面对很大的开发区域和投资量，二是涉及到各种不同性质的项目，先开发什么区域，后开发什么区域，每年开发多大的区域，各类项目启动的顺序等等，对于投资效率、融资模式、资金链的合理规划，都将产生重大的影响。投融资规划方法包含一套完整的规划分析和财务分析模型，在投资人与政府之间建立的分工和合作机制的基础上，结合新城的实际情况和对规划的详细分析，建立一套合理的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中，将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，制定一套合理的财务规划方案，以确保新城开发的顺利实施。

投融资规划方法的第一项工作，就是通过事权的划分，将新城开发这个大系统中，应当由投资人运作的子系统划分出来，事权说清楚了，子系统的投资产出模式以及与系统外部环境的关系就说清楚了，双方的合作关系就能够比较清晰，有利于建立一个顺畅的合作机制。

双方的投资范围

根据淮南市山南新城的相关规划，双方在山南新城的首期合作区域，是一个以居住功能为主的新城区。

淮南市政府和中铁四局在起草合作协议时，面临的第一个问题就是中铁四局的投资范围应当包含哪些项目，由于规划中涉及的项目类型很多，实际上边界划分的弹性很大。

结合各类项目的性质和在新城开发过程中对于实现城市功能的作用，我们将其分为几个层面，一是面向单块土地的一级开发工作和储备工作，包括征地拆迁、七通一平，由投资人开发是目前常见的方式；二是在单块土地一级开发基础上，保障和提升整个区域开发基础条件的建设项目，如公共水系、公共绿化等项目的建设，可以看作区域一级开发范畴内的内容；三是实现城市服务功能的各类公共设施和公用设施，如行政办公、学校、医院、邮政，供排水设施等，这类设施的建设和管理完全属于政府的公共职能，难以市场化运作；四是二级开发工作，根据国家的法律规定，需要通过土地市场，由二级开发商实施。

基于上述的认识，双方最终确定，中铁四局的投资范围确定为区域一级开发的内容，包括了征地拆迁、道路及基础管网、部分水系及公共绿化的投资和建设。以此为基础，双方围绕上述投资范围建立合作机制。

合作协议对双方建设计划的共同约束

在确定了中铁四局投资范围后，合作协议的下一个重要工作就是要明确新城开发的计划进度。

在上述的投资范围划分中，中铁四局完成的是土地的一级开发，道路、水系、公共绿化的建设，这些工作的完成，使得城市土地具备了基本的开发条件，实现区域的基本成熟，但是新城开发不是单个地块的开发，要使整个城市的功能走向成熟，还需要学校、医院、行政办公、邮电等各类公共设施的建设，才能使得投资人开发工作的价值真正体现出来，实现城市功能成熟的最终目标，而这些，是政府方面应当完成的工作。

另外，双方的上述工作是需要相互配合的，一方面政府项目的建设计划需要基于投资人土地一级开发工作的完成；另一方面，如果投资人完成土地一级开发工作后，土地不能够及时出让，或政府的周边配套项目不能够及时完成建设，则投资人投入土地一级开发的资金将产生闲置，不能够及时产生效益，从而导致资金成本增加。

因此，双方在起草合作协议时，一方面利用投融资规划方法确定投资人的投资深度和范围，并制定投资和建设计划；另一方面也在协议中明确了政府的工作要求和计划。

这一点，对于树立投资人的投资信心，并理顺双方下一步的合作，具有重要的意义。

双方的合作机制

正如前面提到，山南新城的开发中，政府和投资人需要在各类项目和工作上进行对接，并且实施过程是长期的，这一合作过程中将遇到许多预见不到的实际问题，并且无法通过一份协议穷尽和解决，因此，起草合作协议必须要做的一项重要工作，就是要建立双方的合作机制，通过合理的接口和机制来保障双方工作的衔接。

传统的城市开发过程都是由政府完全主导的，有的职能能够通过市场化运作，交由投资人实施，有的职能则属于政府行政职能，需要由政府完成。在淮南山南新城的开发上，区域的一级开发和部分基础设施建设工作可以由投资人完成，但是投资人完成土地一级开发工作，需要与政府部门的各种职能进行对接，如土地、规划、建设等部门，而且完成土地一级开发工作后，土地上的各类公共项目需要由政府相关部门实施建设，才能实现城市配套设施的完善，简而言之，投资人实施的土地一级开发工作，是城市开发工作的起点和基础，而政府的各项公共职能，则是投资人工作的外部环境，各个审批环节是一级开发子系统与政府公共职能这一大系统的接口和界面、政府完成各类公共服务设施的建设是这一子系统实现价值的必备条件，这一合作关系式双方建立合作机制的基础。

在这种认识的基础上，双方最终达成一致，根据为整个项目建立的开发计划，对双方在各种立项、规划、建设、审批、监督、共同验收、资金回收等环节上，中铁四局的义务和政府的支持工作作出了明确的规定。同时，合作机制的实现还需要配套的机构。为了实施山南新城的开发，淮南市政府专门成立了山南新城建设指挥部，下设土地、规划、建设等各个政府职能部门。

而中铁四局集团公司也专门成立了项目公司，配备专门的班子，与集团的其它工作相互分离，并就投资、建设、土地等各项工作成立了专门的部门，与山南新城指挥部的下属相关部门对接。

双方为了顺利推进山南新城开发项目，以合同约定的形式成立开发协调机构，并就日常工作和重大事项作了事权划分，分别成立了日常工作组和重大事项协调领导小组，以定期会议的形式解决衔接配合问题。

项目背景

淮南市是全国重要的煤炭产业基地之一，也是安徽省北部的中心城市之一。为解决老城区人口和居住密度过高的问题，打开城市的发展空间，2004年，国务院将合肥市长丰县北部7个乡镇划入淮南市。区划调整后，淮南市政府着手开发淮南市山南新城。

中铁四局集团作为国内知名的大型工程施工企业，业务范围涉及轨道交通、高速公路、桥梁、隧道、城市道路、市政公用设施等众多基础设施领域。根据公司提出的战略目标，中铁四局集团立足于自身在基础设施建设领域的丰富经验和良好信誉，向建筑业上下游和相关产业方向拓展业务，特别是与基础设施和房地产相关的投资业务。目前，中铁四局已经在合肥市、淮南市成功开发了多个房地产项目。随着业务范围的扩展，中铁四局集团开始进军城市开发这一更为综合、前景广阔的新领域，淮南山南新城项目就是中铁四局集团进军该领域的第一个项目。

2006年7月，中铁四局集团公司与淮南市政府签署了开发淮南山南新城的框架协议，由中铁四局开发山南新城一期约10平方公里面积。同时，双方均认为有必要在框架协议基础上，起草一份更为详细的投资合作协议，确定双方在开发过程中的权利和义务。

但在起草协议的过程中，双方在分工、投资人的投资范围和深度、合作机制、项目融资等多个问题上产生了分歧。究其原因，双方均认识到，新城开发是一个复杂的系统工程，有必要对整个项目进行系统的分析和规划，才能够使双方统一思想认识，建立顺畅的合作机制。

因此，中铁四局集团经过多方了解，聘请了在新城开发方面拥有丰富经验的北京大岳咨询有限公司、应用投融资规划方法对山南新城的开发工作进行分析，以指导山南新城项目的合同管理，包括合同的起草和实施。

解决投资和融资问题

项目融资问题

在本项目的融资问题上，双方曾有过较多的争论，投资人认为自身在本项目的融资上，应当采用项目

融资方式，以项目本身形成资产作为融资担保，而不应由股东进行融资担保。而政府则希望在本项目上，中铁四局集团为项目提供担保。

实际上，我们应当从双方的共同目标上来寻求这个问题的解决办法。新城开发项目投资额巨大，投资周期比较长，资金链的断裂将导致开发工作的停滞，因此政府希望投资人有充分的投资和融资能力，保证投资进度的实现；而从投资人角度来讲，如果资金链断裂，自身的投资收益也将受到损失，还面临违约的风险，因此，也不希望在融资问题上出现差错，同时，由于投资和融资额巨大，股东如果为项目提供担保，则失去了成立项目公司的意义，面临长期的或有风险。

因此，为了解决这个问题，我们建立一套财务评价模型，根据项目可能的开发计划，充分评估项目的投资和资金回收情况，分析项目可能需要的最大融资额度和需要配备的资本金额，在此基础上，与政府和金融机构共同制定合理的开发计划和融资计划，使双方的目标都能够得到实现，最终双方同意采用项目融资方式解决本项目的融资问题。

资产权益和融资担保问题

为了完成项目融资，银行需要以投资人投资本项目的资产作为抵押，并需要对投资人回收的资金进行

监管。淮南新城的开发上，投资人投资的对象是土地一级开发，一级开发工作完成的土地是一种比较特殊的资产，其所有权属于国家，而使用权尚未经过土地市场出让，也不能归属于投资人，因此，双方在探讨合作协议时，政府最初不同意将本项目土地一级开发完成的土地用于投资人抵押。但是，这样投资人实施项目融资则带来了困难。

实际上，根据双方的约定，土地出让后，政府将返还一部分土地出让收入给投资人，以弥补投资人的投资成本和回报。也就是说，投资人拥有土地的部分收益权，因此，这部分权益是理应由投资人用于项目融资质押的。

这个问题解决后，又涉及到在操作中如何实现的问题，由于土地资产的特殊性，土地出让收入是由土地受让者直接上交给土地部门的，并不直接交给一级开发商，导致银行无法直接监管项目的资金回收。

因此，在项目融资问题上，政府必须要基础充分的支持才能够完成融资工作，一方面，政府应当允许投资人将土地收益权用于融资抵押，另一方面，政府需要允许金融机构对于土地出让收入的支配流程进行监督，才能够真正满足金融机构对于资金回收安全的要求。

小 结

中铁四局集团与淮南市政府在山南新城投资建设上的合作是一次创新性的尝试，特别是投融资规划方法的引入，对充分发挥双方的优势，提高城市开发的成功率，起到了十分积极的作用。经过近一年时间的共同研究，中铁四局集团与淮南市政府已经就淮南山南新城开发的合作条件基本达成一致，双方正在就下一步的具体工作进行协商，相信在不久的将来，这一合作的积极成果即将显现。

（注：本文发表于《中国投资》2007年7月，作者张超系原中铁四局集团投资管理有限公司副总经理；陈民系北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理）