4月上旬，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）中提出：“强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。”有的解读认为此条剑指当前大火的ABO模式（延伸阅读：《何为ABO》），其对片区开发项目的影响不亚于当年的10号文。

其实纵观全文，其主导思想还是为了强化预算管理，提高政府性资源配置效率。上述这一条，仅仅是防范化解地方债务风险中的一个举措，大可不必过度解读。但是，对于“躺枪”的ABO和片区开发，还是值得去反思一下。

一直以来，我们在为地方政府和投资企业谋划片区开发合作项目时，并不是仅仅把ABO模式作为片区开发投资和回报资金的通道，而是希望通过构建合理合规的经营模式，借助社会资本的力量，把区域的发展前景和平台公司的经营状况结合起来，优化政府性资源的配置方式，造就平台公司可持续发展的不竭动力。

为什么片区开发项目适用ABO模式呢？因为片区开发项目有四个特点：

一是片区开发的目标是提升基础设施承载力、增强城市经济活力、改善居民经济水平和生活水平，是带有“准公益”性质的行为，属于政府职能范围；

二是片区开发能够带来增量的财政收入，除了能够平衡区域内的建设运营成本之外，还能对整体财政盘子做出贡献，顺应了政府发展经济的诉求；

三是片区开发项目的正外部性影响范围较为容易确定，片区开发投资带来经济社会效益可以通过GDP、GEP、就业人口、财政收入、土地市场价格等指标衡量，通过土地供应制度、财政税收奖补制度予以回收；

四是片区开发是一套综合性的业务体系，相较于将工作分散在各个行政职能部门来说，将业务集中在一个平台公司能够更好的发挥统筹协调的效应，更加经济、高效的完成开发任务。

以上四个特点决定了片区开发特别适用于由地方政府统一授权地方平台公司实施的ABO模式。2019年以来，全国各地采用ABO模式实施的片区开发项目投资规模迅速增加，至2020年已经超过4000亿元，显示出该模式良好的适用性和广大的市场需求。

但与此同时，我们也接触到一些不成熟、不规范的ABO模式项目，具体表现为：项目区域基础差，投资可行性研究不充分，“封闭运作、自求平衡”的原则难以贯彻；被授权平台公司获得的政策、财政支持不充足、不明确，无法实现自主经营；投资各方对投资策略研究不足，资金周转慢、投资效益低；投资回收来源单一，不确定因素多，抗风险能力差；过分强调建设环节，忽视甚至省略了运营环节；等等。对于此类项目，确实应该加强防范，防止异化变质，否则就会与国家财政制度改革的方向相违背，最终会危及这一模式本身，走上BT等模式的老路。

因此，我们建议在片区开发ABO模式的实践中，应坚持以下原则：

一是地方政府应充分认识片区开发的系统性和ABO模式的本质，控制非理性投资冲动；给予平台公司充分的政策和资源保障，充实平台公司资产规模，提升平台公司的自主经营能力，严格禁止新增隐性债务。

二是社会资本方应充分认识到片区开发项目潜在的投资风险，从投资的角度重新认识项目，在项目策划阶段充分识别城市定位、经济发展水平、政府债务规模、区域定位、城镇化水平、产业发展进程、土地市场情况等因素对投资项目的影响，审慎判断投资可行性。在投资范围和投资规模上，不贪大求全，而是要综合判断建设条件，做实投资基础。

三是平台公司和社会资本方在研究合作条件时，不仅仅要研究投资范围、合作模式、回报机制和路径，更要尊重客观规律，加强项目开发策略的研究，在投资节奏、回款来源上达成基本共识，必要时在投资合作协议中予以明确。同时针对片区开发项目外部环境多变的特点，建立再谈判机制。

四是合作双方要从规划着手、以城市经营为本，深挖拟开发片区的发展潜力，综合TOD、EOD、产城融合、乡村振兴等多种开发模式，多方面拓展资源利用和投资回收渠道，分散投资风险。

我们相信，只要不忘初心，牢记使命，ABO模式必将伴随着国家财政体制改革的进程逐步完善，成为推动我国城乡建设投融资的有力工具。