前面已经有多篇文章阐述新型城镇化中政企合作的重要性，基于政企合作的基础，投资将在一定程度上一直扮演着重要的角色，在新型城镇化中也不例外。但是由于对投资这件事情本身过度的重视或者在投资过程中片面的追求收益，已导致大量的睡城、鬼城的出现，甚至大量的新区开而不发，有投入无产出。因此，新型城镇化应该重新审视投资，重视投资之外的功夫，即在重视投资合同的同时，更应该重视投资之外合同的管理。

合同创新是制度创新的前戏  

中国的改革一直走从下到上的路线，包括农村体制改革、国有企业改革、行政制度改革等。好的改革成就的取得一般遵循自下而上的路线，大体上可以说遵循由合同化到制度化的路线。可以这样直观地解释，改革直接从制度层面是难以实施的，风险也很大，需要经过一些成功的实践，在没有新制度作保障的情况下，要打破传统的制度束缚，只有通过几个主体之间的协议或合同来作为约束，突破一些不合理的东西才能实现。

现在谈改革，大家谈的比较多的是顶层设计，吴敬琏老先生认为中国的顶层设计早就完成了，就是社会主义市场经济体制的设计。那么，改革落实的关键需要进行自下而上的探索。

中国这么多年的改革，已经形成很多具有自己特色的区域，这些区域已经有了一套适应市场化需求的做法，形成一套市场化惯例和规则，即已经形成自身的经济和社会生态。从好的方面来看，可以说是这些地方政府因地制宜，形成了一套自己的做法来适应并促进经济的发展和社会的进步；从不好的方面来看，由于顶层设计阶段经常忽视实施层面的具体情况，很多地方政府无法预期中央的政策会怎么变，出于对风险的担忧，反而对自下而上的改革战战兢兢。以土地一级开发为例，很多地方政府认为与民营企业合作，让民营企业分享土地增值收益，会承担很大风险，有国有资产流失之嫌，因此为了免遭诟病，很多政府选择与国有企业进行一些土地一级开发项目，并获得一级开发收益的分成。

希望在改革制度出台之时，中央政府能够真正充分尊重下面的实践，通过不断的合同创新证实之后，再上升到制度层面。

投资财政制约城镇化合同创新  

这些年来，中国在城镇化问题上基本没有太多的创新，形成了比较单纯的土地财政模式，地方政府对土地财政形成严重的依赖症，直接导致城镇化中市场化的合同产品过于初级。

其实在整个城镇化过程中，大多数所谓的土地财政，做的比较好的也只是用自身的土地资源解决了城镇化中农民致富及长期保障问题、城市基础设施和公共服务设施配套问题、产业用地低地价带来的土地开发巨额亏损的资金补贴问题等。除此之外，基本没有什么额外的收入。但在我看来，如果在城镇化的过程中，土地资源如果连上述这些目标都达不到，城镇化过程中一定出现重大的决策性失误。

城镇化过程中产品创新比较少，根本原因是什么呢？我曾对此做过一些研究，发现一个重要的结论：将城镇化过程中成功因素简单粗暴地归类为投资是导致城镇化过程中产品创新不足的根本原因之一。试想，对于一个新区来说，城镇化中最关键的是资本吗？看起来确有道理，似乎有了资本的投入，有了企业的入驻，有了房地产开发形成的企业居民的入驻，问题就会逐渐得到解决。

对资本的重视本来是无可厚非的。我们可以粗略地分析一下：中国地方政府承担着经济发展和促进市民或村民就业的责任，而每个官员都是有任期的，而且任期一般不会超过五年，在现实中后任否定前任的做法也司空见惯。这些因素导致官场中存在一种惯性——每个官员一上台都急着做出成绩，都不愿意做对未来有很好发展的谋划性事情，也不愿意做那些短时间内不容易见效的事情，因此投资是最好的选择。一是投资可以直接拉动GDP，二是投资阶段的税收非常可观，三是城镇化中的投资往往直接带动本地劳动者尤其是本地农民的就业。所以与其说地方政府是土地财政，毋宁说是投资财政。

但是如果仅仅有对资本重视的愿望，没有让资本长期可持续发展的切实可行的措施和保障，就出问题了，套句俗话就是“要出大事了”。我在十几年的时间内为多个政府新区提供服务，与很多新区有过深度接触后发现，出问题的新区的最大错误就是对投资的过度重视和狂热追求，似乎有了投资，一切就迎刃而解。事实上，很多新区愿意签订大量的投资协议，但是由于没有人真正关心结果，没有人关心区域发展的未来，因此也没有企业真正进行实质性投资，往往导致政府有了巨额的投入，却撬不动资本市场，因为资本市场对政府的很多玩法充满了恐惧。

政企合作合同产品亟待丰富

在现实城镇开发建设中，所有的投资都会依托于土地，而与土地主体投资有关的政企合作合同产品主要以土地一级开发、二级开发、产业投资人、城市总体运营商等为主体，通过不同的形式出现。而城市总体运营商一般也是前三者的变形，有的是从一级开发起家，向下游延伸；有的是二级开发起家，向上游延伸；有的是产业做的比较好的投资人，向一级和二级延伸。围绕土地投资边缘的政企合作的合同产品还有BT,BOT等模式，这些主要是围绕土地成熟所进行的最基本的基础设施和公共服务设施而产生的投资模式。

合同作为市场化服务创新的起点，可以说任何一个创新都是从合同产品的创新开始的。而现实中很多地方政府出于对政策的不确定性和风险的考虑，对于很多关键性的问题都进行模糊化的处理，使得合同产品显得过于单调和粗放，严重制约新型城镇化的发展。因而，需要对合同进行重新认识，建立科学的系统，按照项目的不同阶段作进一步分解，继续拓展合同产品空间，让更多不同性质的资本包括智力资本进入城镇化领域，使新型城镇化不仅停留在概念层面，而且在实际操作层面也做进一步的拓展和延伸。丰富和完善城镇化中的合同产品体系，首当其冲的责任是地方政府，地方政府如果增强利用社会各方力量的意识，主动规划和设计出适应市场需求的各种合同产品,将使得改革的生产力得到最大限度的释放。

政府采购不应成为引入专业化市场服务进行创新的障碍

地方政府已经认识到投资的前提是规划，而规划有相应的立法和收费标准，因此在规划设计方面，地方政府是肯花大价钱的。但是仅仅有规划是不够的，规划的实施涉及到不仅仅是空间和技术问题，还涉及到金融、法律、政策、土地、财政、管理体制等各种问题，甚至一个地方的一些习惯性做法就严重制约着一个区域的发展，这些不是仅仅通过规划层面就能解决的。因此有识之士发展了投融资规划方法，试图架起城市规划和城市建设的桥梁，架起项目和资本的桥梁以及政府和市场的桥梁。不仅仅是投融资规划，可能还需要深度的投融资设计、招商的专业管理、合同结构的设计等专业市场化服务。这些没有制度、没有法规做依托的服务，恰恰是在城镇化中非常需要的，由于这类服务缺少相应的收费标准，很多地方政府往往以政府采购制度受限为由，不敢引入这些专业化市场服务来解决资本市场要求的长期可持续发展问题，进而制约着一个区域的发展。

地方政府如果能够改变目前单纯重视实物资本投资的做法，充分考虑为实物资本投资者创造良好的投融资环境，让投资者真正能够看到，投资的风险是可以凭借自身的经验和智慧或其他手段达到可控要求，是有化解机制的。因此，地方政府需要进行深度的合同设计，把目前城镇化中的投资品深度细分，按照链条和时间顺序把投资人关心的问题转化成一系列专业机构可以解决的问题，这样每个投资人的风险都降低了，都进入到可控的范畴，这样才能够推动真正好的投资人的介入，才能推动新型城镇化的健康发展。