未来的城镇化建设将越来越趋向于政企合作，在这一趋势下，城市的开发建设涉及的主体也越来越多，这些主体包括以城市政府、城投公司及相关政府主管部门为代表的城市开发主导者，也包括基础设施、房地产等产业领域的市场投资人。政府和投资人通过契约关系来实现项目和资本的结合，合同是这种契约关系最直接的表现形式和实施保障，因此，合同管理工作对于双方契约关系的履行显得尤为重要。  

传统合同与政企合作合同的不同

政府自己搞城市开发投资，可以基于政府的一套管理流程和部门分工来推进，是不需要合同的行为。换言之，政府通过其内部的一套制度来制定投资计划，它完全是政府意愿的产物。在政府这个相对封闭的系统内部做城市开发投资，不存在对外的违约问题，其涉及的内部合同实际上是一套政府管理制度。

投资人开发一个项目也相对简单。例如单纯的一个房地产项目或者产业投资项目，房地产企业拿到产权以后，如何开发、如何安排资金，完全按照他自己的意志来，跟政府只存在一个法律和管理边界的问题。他只需要遵循政府制定的游戏规则行事，而无需政府投入资源以成事。

比较而言，城市合作开发是一个涉及政府与企业双方如何交互、实现双赢的问题。交互问题不仅打破了过去城市开发中政府单独投资的传统做法，而且打破了投资人只是在房地产开发项目这个小圈里做，外面只是一个制度接口的“成规 ”。因此，城市开发发展到合作开发阶段，就从一种单纯的政府行为转化到一种政府和市场的合作行为。这种合作跟过去双方相对独立的行为对比起来，大家都有“经验主义”，若大家仍然按照自己原有的操作惯性来实施，两种“经验主义”碰撞的结果非但不能缩小分歧，反而会扩大矛盾。

某市新区启动开发。当地政府将该片区的首期土地一级开发投资交由某大型土地一级开发商运作。政府与开发商之间签订了土地一级开发合作合同。合同中按照土地一级开发工作的特点，虽然对双方的投资边界、具体事权、投资方的盈利模式等事项做出了详细的规定，但是，对于全程谋划和开发时序等开发工作的具体实施路径在合同中缺少系统的设计，也缺少进一步落实的相关实际操作，只是按照以往的投资经验去进行项目的实施。结果，政府方和投资方在项目建设刚刚启动阶段，就针对道路建设投资计划、启动区的选择等开发的重大问题产生了比较大的分歧，双方陷入僵持的局面，已准备启动的开发建设工作，不得不暂时搁浅。

同时，传统的合同过于注重一次性交易，往往缺少执行和管理的过程，缺少合同执行过程中的动态管理和细节管控，因此，这种贸易性合同往往无法解决一个城市开发复杂性的问题，不适宜解决复杂性项目。此合同管理方式必然会导致其在城镇化管理过程中的失效。

某地体育中心在投资建设过程中，政府与开发公司签订了开发协议，即由投资人负责体育中心13亿的整体投资，同时，政府给投资人一块等值的土地作为投资人开发的对价。从合作原理上讲，政府通过土地置换的方式实现了体育中心的建设，投资人在体育中心建设完成后应无偿移交给政府。但是，投资人在项目实施过程中，将新建的体育中心作为了公司的资产入账，政府在实施过程中对这一细节疏于管理，后来涉及体育中心资产移交过程中，由于该投资人是上市企业，新建的体育中心已经形成了公司资产，从该公司信息披露上讲，无法进行无偿移交，政府只能进行有偿收回，吃了哑巴亏。

城市合作开发不同于政府自行开发，也不同于企业投资，其复杂性决定了在这个过程中，既不能单纯遵循政府惯例，也不能单纯迁就企业惯例。

政府的“单边经验主义”

由于政府往往更多注重项目政治效益和社会效益，忽视项目的经济效益，因此习惯用自身管理的方式来看待城市开发，在合同订立的过程中对项目究竟该如何做好定义的不够详细，执行中经常将投资人当成平台工具使用，而非人格化的合作主体。政府在城市合作开发过程中坚持这种单边经验主义容易出现以下三方面的问题：

第一、传统观念下的粗放式合同管理。“政无信不立”，很多地方政府在城市开发过程中一贯采取“开门招商，关门打狗”的方式进行招商引资，把投资人“’勾’进来，’圈’起来，往死里’K’，俗称JQK”。一旦通过各种政策把投资人招进来之后，诸如承诺的政策不能及时到位，各种规划、土地、施工等证件不能按时办理，未能按时给付资金等等，使得投资人陷入进退两难的境地，这里面即有客观的原因，也有政府和投资人在签订合同的时候未能理顺合同关系的原因。这种顾前不顾后的引资模式，反而导致政企合作陷入瓶颈，影响政府信用。

第二、政绩观驱使下导致的合同矛盾。在城市开发建设过程中，政府往往不是和少数的几个投资人签订合同，而是需要和不同的投资人在众多的项目上进行合作，这些项目之间既存在着先后顺序，也存在内部之间的关系，而地方政府由于受到政绩观的影响，往往都是要求大干、快干、速干，并非从城市的角度看待整体的投资融资行为，忽视了城市科学发展规律，一旦出现还款高峰或者融资困难期，出现资金断链不可避免，往往导致不同投资人之间的利益很难平衡，拖欠款项问题严重，使得很多项目在合作之初就存在矛盾。

第三、模式混乱导致的合同履行困难。有些政府在面临资金瓶颈期的时候，习惯拆东墙、补西墙。在这种融资模式下，对融资成本的考量退居其次，以投资人做平台，做些高风险、高成本的融资，只要做到“墙墙不倒”就算达到目标。其后果就是，城市政府提前使用了城市的未来资源并预支了政府信用，往往导致政府很难充分履行和投资者签订的合同，为城市的建设管理埋下隐患。  

投资人的“单边经验主义”  

投资人在与政府合作时，也容易陷入“单边经验主义”思维模式——习惯于界定利益，单纯以逐利为目的而忽视城市的公共需求，不理会政府的各种流程和部门制度。投资人这种“单边主义”主要体现在：

城市开发建设的初期，投资人往往会首先挑选一些没有拆迁或者是拆迁量较少的地块，使其自身的项目建设和投资收益得到保障，致使区域开发后期遗留大量城中村，硬骨头没人啃，最终还是需要由政府来买单。

某开发商摘得挂牌出让地块，该地块在挂牌条件中明确要求在地块附近配建一座公园，出让价格相对较低。公园选址地块上有一些村民民宅，需要进行拆迁。开发商以尽快回收资金为由，迅速完成了出让地块的房地产开发，并在销售过程中借助规划的公园以楼盘周围的优美环境为宣传营销主题。可是，楼盘已售罄时，开发商对于公园建设的动迁工作仍未见启动，公园建设一拖再拖。当年入住居民热切期盼的公园绿心已成镜花水月，原来的一片民宅却逐渐变成了脏乱差的城中村。这一来一去，亏的不仅是买房的住户，当年低价卖地，将来还要高成本改造城中村的政府也损失惨重。

投资人经常打着“区域开发”的名义拿下大片地块，其中包含商业、住宅、公共服务配套等功能。但投资人只开发见效快的商业和住宅地块，公共配套等服务设施迟迟不到位，最后靠入住的居民来绑架政府为配套服务设施买单。

投资人在带着上述的目的和动机同政府合作的过程中，出现的问题往往是政府在前期让渡太多的利益，导致合同很难充分履行；同时，合同在执行过程中很难平衡各主体之间的利益，进而影响城市开发的科学性和可持续性；其结果就是导致城市开发过程中政府和投资人很难实现合作共赢。