摘要：城镇开发是一项复杂的系统工程，传统两阶段（规划设计－城镇建设）开发模式由于缺少资金统筹环节，容易导致城镇规划与建设脱节。投融资规划是在城镇规划完成后，试图运用系统工程方法，从操作层面上解决城镇开发的资金和建设统筹问题。该方法优化了城镇开发流程，对政府决策有一定的指导意义。

关键词：城镇开发；系统工程方法；投融资规划；统筹

Strategy on Investment and Finance Planning to improve Town Development Process

LI Wei, ZI Liang, GONG Chao-yan

 (Beijing Dayue Consulting Company, Ltd, Beijing 100032)

Abstract:  Town development is a complicated systematic engineering. Due to the absence of overall fund planning, the traditional two-phase development model, which includes layout/design and construction, may lead to disjunction between layout and construction. Based on layout and design, using systematic engineering method, the investment and finance planning is proposed to coordinate fund operation and construction. This method will improve the process of town development, and also, direct the decision-making process for the government.

Key words: town development; systematic engineering method; investment and finance planning; plan as a whole 

1 引言

城市规划是按照系统科学思想，将城市功能正常运转所需要的各种要素进行优化布局的过程。在城市规划完成后、城镇建设实施前，需要事先进行统筹考虑，尤其是对关系到实现城市基本功能的基础设施、公共设施，更应该站在投融资角度进行统筹考虑。否则，很容易出现城市功能不配套、 “城中村” 等问题。

传统的两阶段（规划设计－城镇建设）开发模式难以改变现行“重规划、轻实施”的城镇开发局面。本文提出了城镇开发的三阶段（规划设计－资金统筹－城镇建设）模式，建议政府在资金统筹阶段，通过专门的投融资规划来优化城镇开发流程，防患于未然，形成系统化的城镇开发方案。　　

2  城镇开发的三阶段模式

图1 城镇开发的三个阶段

根据系统工程方法，将城镇开发作为一个整体来考虑，主要包括规划设计、资金统筹、城镇建设三个阶段：

规划设计：该阶段依据城市规划编制的相关法规的规定，由政府委托专业机构来完成。

资金统筹：该阶段政府应该聘请有投融资经验的专业咨询机构制定投融资规划，明确资金需求、投资主体，选择融资方式，分析资金平衡条件等，为落实规划设计奠定物质基础。

城镇建设：该阶段主要是通过具体的建设开发主体来实施，由管委会或办公室负责指导和监管，是整个城镇的具体建设阶段。

目前许多政府在城镇开发中忽视资金统筹，缺乏系统性的思考和决策，经常出现有资金而无全局统筹谋划，或者有统筹理念而无资金支持的尴尬局面。

3 资金统筹阶段缺失存在的问题

目前城镇开发中，不少地方都采取的是两阶段（规划设计－城镇建设）开发模式，城市开发者对资金统筹不够重视，或是不具备相关专业知识、能力，在实施过程中凭直觉行事，给后期的建设留下隐患。在实际城镇开发过程中，一般有开发商统筹、政府统筹两种方式，不同方式存在不同的问题：

（1）在开发商统筹下存在的问题。政府在缺乏资金的情况下，有时会直接将整个新城开发的任务交给“城市运营商”来完成。以邛崃新城的“C-BOT”模式最为典型。邛崃市政府委托企业对新城以BOT形式建设经营50年。企业负责城市新区基础设施建设，作为回报，城市新区公共事业特许经营权和部分经营性项目（包括土地）的收益权归企业所有。表面看来，这种做法似乎缓解了建设资金供需矛盾，但实际上城镇开发是一个将城镇系统优化提升的价值在政府、开发商和公众之间进行分配的过程，开发商的逐利性，使得城镇开发公共目标和开发商利益之间有着根本冲突, 开发商无法作为一个公平、公正的角色，处理好政府、开发商和市民之间的关系[1]，最终邛崃模式以失败而告终。

（2）在政府统筹下存在的问题。在城镇开发中，有些政府经常会将城镇整体开发拆分成单个项目，力求实现各个项目的局部平衡。这种操作方式，如果缺乏长远系统的考虑，就容易导致城镇开发系统实现了局部最优，却无法实现整体最优，随着建设的进行，各种问题会逐渐出现，政府难免“头痛医头、脚痛医脚” 。如某地文体中心建设过程中，由于政府没有建立合理的开发计划，在项目周边甚至项目用地范围内的土地都被低价出让出去以后，才开始项目的建设，通过周边土地增值收益回收项目建设投资的设想最终化为泡影。并且随着征地拆迁补偿标准的不断提高，项目的建设成本也不断攀升，最后该项目建设内容不得不大幅度缩减，而且大部分建设投资需依靠政府公共财政投入。

城镇开发是一个系统工程，它的系统性体现在两个方面，建设项目本身的系统性和开发过程的系统性。开发过程的系统性客观上需要以资金、建设为主线进行统筹规划，既要明确城镇开发资金需求、使用、来源等资金平衡问题，还应进行建设的统筹，比如确立合理的开发计划等。　　

4  通过投融资规划进行资金统筹

4.1 什么是投融资规划

投融资规划是政府进行资金统筹的决策参考。它以城镇规划为依据，通过确定资金统筹范围、区分公共产品供应方式，并根据土地开发和项目建设需求，进行融资方式和建设模式的选择；并为政府综合利用财政和市场力量，系统解决城镇建设中的资金来源、投向、投放次序和回报方式问题提供了决策分析。

将投融资规划当作一个系统来看，其输入是城市规划，包括总体性规划、控制性详细规划、各类单项规划以及项目可行性研究等，输出是可操作性的城市建设指南，包括分清了市场和政府的界限、明确了项目边界及其投入产出关系、评估项目和项目之间的投入产出平衡关系，并根据反馈调整边界，使得系统及子系统达到平衡。

投融资规划解决的是规划如何实施的资金统筹问题。在规划基础上，投融资规划将城镇开发分解各类项目：政府投入类项目及其投入产出关系；市场投资类项目及其盈利模式；公私合营类项目，合作关系与原则。

图2 投融资规划分析系统示意图

4.2 投融资规划方法

城镇开发的统筹不是抽象的，总结各地方政府城镇建设的成败经验，要实现建设的有理、有序、合法、合规，需要通过投融资规划来对城镇建设进行总体把握。根据不同城镇的建设状态和管理者的需求，投融资规划所涉及的内容也不尽相同。一般而言，投融资规划方法主要包括以下内容：

（1）建立市场化的规则和边界。明确市场化与政府操作的界限，是利用各种社会力量推动城镇建设的基础。从收益空间上看，公共物品可分为全国性公共物品和地方性公共物品[2]，根据公共物品的性质，政府应该明确在不同的建设开发阶段，分别由哪级政府负责项目投入；而对于准公共物品应该引入社会企业参与建设，这就需要明确各个项目的盈利方式和边界条件，说清楚作为参与项目的企业，可以通过什么方式获得回报[3] 。

（2）明确集约节约用地的方案。应该建立合理的农民安置方案，进行村庄改造和土地整理，实现集约节约用地，并避免出现新的城中村。

（3）明确公共设施建设资金来源和回收方式。城镇建设需要大量的资金，在城镇建设中需要科学分析各种市政/公共设施的建设成本与土地开发收益，并采取合理的成本分摊方式，以确保政府通过银行贷款和社会资本获取资金来源后,能够从经营性用地出让或其他途径中得到回收。,

（4）合理安排开发建设计划。城镇发展有其自身的规律，土地和各项目开发计划的合理安排，关系到区域价值能否得到最大限度的提升，这也是保证城镇建设各子系统进行有机协同的关键。

（5）实现城镇开发系统的平衡。一方面要实现系统整体的投入/产出平衡，另一方面要实现各利益主体的利益均衡。土地产权性质的改变和市政/公用配套设施的建设，实际也是一个“投入—价值创造—利益再分配”的过程，在这个过程中，要想保持整个开发系统的和谐稳定，必须实现系统整体的投入/产出平衡以及政府、开发商、村集体、农民之间的利益均衡。

5  投融资规划在长阳镇开发建设中的应用

长阳镇是北京市房山区的一个小城镇，面临着9.17平方公里的城镇建设任务，整个城镇开发需要投入50多亿，仅靠镇政府和上级政府的财政投入是远远不够的，为了完成规划目标，建设生态宜居小城镇，镇政府委托大岳咨询公司进行了投融资规划设计，力图在现行政策框架范围内，合理解决长阳镇的城镇建设资金统筹问题。

5.1 明确市场－政府界限，确立镇政府的职责

（1）政府统筹建设项目分析。在市场经济转轨阶段，在城市建设环节容易发生政府角色错位、缺位的情况。根据公共物品的性质和特点，投融资规划首先明确了市场界限，把可以由市场操作的项目和必须由镇政府操作的项目进行了区分，明确了镇政府在长阳镇小城镇建设中的职责。

表1 长阳镇市政/公共设施建设项目分类

（2）确定镇政府统筹建设项目的资金需求。在已有的总规、控规和项目可研的基础上，根据初步测算，长阳镇9.17平方公里的镇区建设，需由镇政府统筹考虑建设的市政基础设施、公共设施项目约需16.5亿元，平均每平方公里建设投入约1.8亿元。详细见表2所示

表2    近期需镇政府统筹建设的资金需求

5.2 节约集约用地，细化村庄搬迁改造方案

长阳镇目前大部分区域基本上都还是典型的农村面貌。根据长阳镇总体规划，在村庄改造问题上，投融资规划方案提出了对镇区规划内土地所涉村庄以村为单位、整体搬迁、分地块分摊改造成本的做法。

以规划为依据，以城乡统筹、构建和谐社会为原则，方案进一步落实了拆迁改造费用来源和安置区土地供应方式，通过政府提供相关政策支持，确保农民既能够住上不低于原居住面积标准的楼房，还能通过集体经济剩余贴补部分上楼居住费用，从而充分调动了村集体参与城镇建设自主性和积极性。另外，整体搬迁的方案，还可以有效避免城中村问题，为城镇未来的发展预留空间。

从节约集约用地来看，目前落实镇区规划共涉及25个行政村，人均建设用地面积高达226平米，粗放用地现象很突出。通过土地整理，将农民纳入到城镇社区或新村中来，人均所占建设用地面积可至少降低至150平米，总共能节约1.25平方公里建设用地指标，按其中50%的土地可用于出让、容积率为1.5来计算，可建设房屋约100万平方米。按照房山区现有出让土地招拍挂平均楼面熟地价1450元/平方米计算，出让收入为14.5亿元，可以有效实现土地的节约集约利用。

5.3 明确资金来源和回收方式

提供诸如学校、医院、道路维护、文化体育场馆等产品，以及通过利益平衡实现社会公平，是地方政府的职责所在。但是“巧妇难为无米之炊”，乡镇政府要兴建城镇，在上级政府未提供足够建设财政支持的情况下，只能考虑通过镇区土地本身来回收开发成本。长阳镇采取的是分地块开发方式，每个地块的开发成本理应打入来源于该地块的出让收入，以求实现城镇开发自身资金平衡。

（1）首先应该考虑市政/公共设施建设的成本如何分摊。方案按照谁受益谁分摊的原则，根据服务范围在相应地块之间进行成本的分摊。

图3 镇中心区中小学建设成本分摊

举例来说（图3），镇级完全中学，服务半径为镇区B、C地块，则其建设成本应在B、C地块分摊；军庄小学和杨庄小学分别单独服务于B、C地块，则建设成本分别在相应地块内分摊。

（2）其次要考虑土地征收、村庄改造的成本分摊。村庄整体拆迁改造成本在镇区规划占该村土地面积内进行平摊，以军留庄村为例，该村整体拆迁改造费用1.9亿元在镇区建设占该村的687亩土地内进行分摊。　

5.4 建立合理的开发计划

为实现区域经济社会效益最大化、可持续发展的目标，我们建立了如下开发原则：（1）市政基础设施先行，配套公共设施与房地产项目同步，环境工程优先开发；（2）优先开发对区域发展有较强带动作用的地块，并进行配套的市政基础设施、公共设施建设；（3）村庄整体搬迁改造与房地产开发同步，待镇区开发具备一定规模再实施村庄整理，避免出现因征地、村庄改造费用高企影响镇区开发的情况。

5.5 通过资金统筹实现开发系统平衡 　

（1）城镇开发系统本身有可能实现投入产出的平衡。经过测算分析，长阳镇建设开发实现自身平衡具有较大可能性。将镇政府统筹的市政/公共设施建设成本、村庄改造成本、征地成本及其他成本，在镇区可出让的经营性土地中进行分摊，土地出让参考价折合成楼面地价，平均约为1300元/平米。通过图4可以看出，参考楼面地价占商品房售价的32.5％，可以保证合理的开发利税，有可能为市场所接受。

 
图4 长阳镇土地出让价格市场接受能力

（2）城镇开发系统中，各利益主体能够实现利益均衡。镇政府通过投融资规划对城镇开发进行资金统筹，可以实现各相关利益主体的利益均衡，有利于城镇开发系统的优化：

第一，农民的利益得到了保护。既改善了农民的居住条件，又通过集体经济的经营获得部分分红用于生活补贴。

第二，政府履政能力得到了加强。通过明确镇区16.5亿元的市政/公共设施建设资金来源与回收方式，有利于镇政府提供完备的城镇公共设施服务，满足城市运营的配套需求; 上级政府也可以得到大型基础设施项目的建设资金，根据资金统筹，上级政府可以获得土地出让金及基础设施建设费20多亿元，能够用于支持区域建设。

第三，村集体经济获得了运营资本。村集体获得几千万乃至数亿的土地补偿费，可以用来建设门面房或进行其他投资，门面房的租金收入或其他投资收益由各村集体支配，能够用于补贴转居村民的水、电、气等生活成本。

第四，开发商能够获得合理的利润。根据第一财经日报公布的数据，05年上半年53家房地产上市公司的平均净资产收益率为6.64%，折算成年率是13.26%，而通过上面的图表保守分析，如果假定开发商开发-销售周期为3年、自有资金为40%的话，其税后自有资金财务内部收益率可以超过13%，能够满足市场要求。　　

6 投融资规划在城镇开发中的地位与作用

投融资规划是联系规划设计和城镇建设之间一个不可或缺的环节，对于完善城镇开发体系有着承上启下的重要意义。具体来说，投融资规划有以下四个方面的作用：

6.1 投融资规划可作为落实、完善空间规划的重要手段

从实际情况来看，很多好的规划难以实施，资金是很重要的制约因素。地方政府作为城镇开发管理者，通过资金统筹可以有效的安排市政/公共设施项目建设计划、平衡各方利益，从全局出发落实区域规划，优化空间结构，实现城镇发展目标。

资金统筹与规划设计、城镇建设之间是通过信息的相互作用来实现相互影响、相互控制的。投融资规划从资金角度对城市规划的实施进行了分析、评价，可以为规划的完善、修订提供反馈信息，并直接为建设工作提供指引。

6.2 投融资规划可作为政府规范建设工作的决策指南

政府必须规范化运作城市项目，才能做到规避风险，保证政府和公众利益[4]

 城镇开发投融资规划是政府规范操作的重要指南。通过明确各类建设项目的边界条件，界定了政府在城镇建设的角色，既为城镇开发的市场化运作提供了决策参考，又为实际的招商引资提供了便利。投融资规划在资金方面，无论是上级政府拨款，或是提供信贷担保，亦或吸引社会或私人资本参与，提供了一个可循的操作指南。

6.3 投融资规划可作为争取政府及各部门支持的参考

在目前的财政体制之下，区县、乡镇政府可支配财力有限，很有必要争取上级政府在财政、政策方面的支持。2004年国家土地新政（即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》）特别强调政府要严格依法行政，要按规矩办事。在这种情况下，原有不规范的“土地财政”，需要进行透明化操作，在上级政府监管下运作。投融资规划为上级政府的财政转移支付提供了参考。

6.4为政府的土地开发和出让方案编制预留接口

对土地一级开发中所包含的项目和出让中应该分摊的成本进行分析，可以为后期的土地开发方案和出让方案的编制提供参考, 从而使政府在城镇开发中的统筹决策体系具有更强的操作性。

参考文献：

[1] ] 张捷，赵民. 新城规划的理论与实践――田园城市思想的世纪演绎. 北京：中国建筑工业出版社，2005.

[2] 李彬. 乡镇公共物品制度外供给分析. 北京：中国社会科学出版社，2004.

[3] 李伟. 调整项目管理模式, 良乡高教园区步入正轨. 中国投资，2005, (5.)

[4] 金永祥, 等. 城市经营之大岳方法. 北京：中国市场出版社，2006.

注：本文转载自《系统工程理论与实践》 2007年03期