新型城镇化新在什么地方？这是个难以回答全面的问题。在投融资领域，在地方政府层面，务必让社会化的资本愿意进入城镇化，并且能够赚到钱，才是正道。这不仅可以避免政府盲动投资，而且可以提高整个社会的投资效率。城镇化中发挥好市场主体的作用，关键在于城镇化相关的项目管理工作是否符合政企合作的需要，是否都是按照政企合作的模式进行项目的管理。因此，面对新型城镇化，地方政府在项目管理方面要有一些新的突破。

政府经济管理职能的“高危”来自哪儿？

现在社会上逐渐形成了一种共识，就是官员是一个“高危”群体，越是核心经济职能部门的官员，越是管大项目的官员，越容易“高危”，具体表现就是容易产生腐败。这当然与人性的贪婪和权力缺乏监管密不可分，我们这里讲的是项目管理，这不是我们讨论的重点，我们关注从技术层面解决问题。

在一个城市开发或服务项目上，腐败的关联产物就是价值损失，这通常在引进社会投资人的前端环节就埋下伏笔了。在动辄可能被冠以“国有资产流失”帽子的警惕心态下，城市建设项目要引入一个社会投资人，主管的官员经常会小心翼翼，哪怕自己没有腐败之心，也害怕出现工作失误，留下瑕疵，造成“国有资产流失”，进而产生误解。

于是大家找到了一个方法来规避这个风险，就是招标。似乎这个投资人是通过招标引进来的，就是规范化运作，出了问题也跟我没有关系，实则大谬不然。招标充其量就是个程序，提供的附加值是很小的，魔鬼还一直潜伏在项目招标之前的运作方案里，所以就连招标服务机构也在努力向顾问服务转型，避免自己被这个低附加值的标签压垮。换言之，真正决定价值的，是项目的产生机制，前端方案设计环节做好了，招标才能发挥作用。

而且招标程序本身就有很大的局限性，只适用于一些比较简单清楚的项目。城市开发投资过程中，许多新领域如何对社会资本开放本身就很复杂，一件事情这样做也可以，那样做也可以，市场上的投资人做法也五花八门，甚至找不到多少合适的投资人，如何去招标呢。

从这里我们不难看出，政府项目管理的价值损失风险，从本质上来讲，首先源自于从政府向社会资本的转移过程，政府自己投资管理时，都是按照财政思路去管理的，是赚是亏不重要；而引入社会资本时，社会资本需要盈利，这时就涉及到一个价值切分问题。在政府给项目切分价值的时候，政府的管理目标是比较多元化的，比较难切的清楚，一个粗线条的做法就容易产生灰色空间，甚至时移势易，当时对的事情事后也可能会变得不对了。

这时就需要专业的设计，把特定环境下双方的诉求和目标设计清楚，按照合作价值最优的方式来设计方案，这才是政企合作的本质，是一个良好的项目管理的起点。

当下的项目产生机制仍显粗放

一个区域的发展需要经常检讨不同阶段的战略，政府会不失时机的推出一些具有推动区域发展的战略性项目，这些项目可能是推动经济发展类的，也可能是改善民生类的，还可能是推动社会制度建设类的。因此我们这里的项目指的不是狭义的工程项目，而是按照项目管理理念而定义的项目。

针对城镇化中项目的选择问题，目前一般的做法是通过规划完成的。项目一般在一个城市的各类专项规划中都会有所涉及，比如基础设施规划、旅游发展规划、产业发展规划、文化教育卫生事业的发展规划等，但很少有单独的项目总体规划，很少有项目战略规划。这些规划一般是事业层面的，虽然这些规划最后也都会有些项目发展建议，但是都不是很具体，缺乏操作性。

所以，一个投资项目产生出来，通常有下面几种途径：

一是领导点项目。如何看待领导点项目的科学合理性问题，是目前很多城市项目管理水平的分水岭。很多城市的项目规划随意性比较强，往往领导点到什么项目，什么就是重点，什么项目就有很高的优先级，千方百计论证项目的重要性和可行性。不能不说领导点的很多项目确实很好，因为领导的战略眼光和对上级观念的把握确实不一般，领导在项目产生过程中分量重一点是无可厚非的。但是也要加强论证，把领导者定性的结论通过定量的分析进行检验和判断。

二投资人策划项目。很多城市经常没有自己的想法，都希望投资人带着项目来，这样的政府要经得住投资人的“忽悠”。政府毕竟没有人专职做战略项目管理，因此政府内部形成的项目认知一般也是多依赖专业团队的推荐，只是目前能够推荐到领导面前的都是那些准备投资的大企业包装的项目，缺少中立的项目设计策划团队推荐的项目，或者说项目产生过程缺少第三方。这些大企业一般在前期会花很多精力制作一个项目的概念策划，把一个项目的前景描述的很诱人，在没有更好的项目之前，这些开发商或大企业包装的项目就成了最抢眼的项目。

三是依托于现有成熟的模式。制定战略项目的过程中依托成熟的商业模式似乎是明智之举，因为只有具备成熟的商业模式的项目，才能经得住市场的考验，也有专业的投资者进行投资的战略项目成功率比较高。但是由于很多行业目前没有成熟的商业模式，只是有个别的探索，比如养老产业目前很热，但是真正可以推广的成功模式并不存在，政策上的制约还比较多。

以上三点是目前产生战略性项目的常态。政府在选择这样的项目时要有防忽悠机制，要建立项目的系统评价机制，发挥好第三方的作用。

城市公共服务设施的特许经营，比如水厂、污水处理场、垃圾填埋场等，国家层面刚开始只是以建设部的名义出台意见、管理办法，后来一些城市出台了自己的管理办法，在《行政许可法》出台后，又逐渐上升到条例。从管理办法到条例，中间经历了多年的实践探索，各地都形成了自己的做法和经验，之后逐渐规范。这是中国多年发展所形成的经验。

发达的城市在政府试验阶段就积极应对，形成自己的模式和探索，因此受惠也颇丰。重要的原因之一，就是在地方政策出台或立法的过程中，建立了常规的项目产生机制，比如每个项目市场化之前需要引入专业机构设计实施方案，从而规模化的推动投资机会的产生。而一些不发达地区，一直等到各地用熟了，形成经验之后再开始，往往好机会没有了，这也许就是发达与不发达的重要区别之一。

做好具体项目的合作模式设计

虽然城镇化过程中还有不少领域目前还没有战略性项目产生的良好机制，但是项目管理工作还是需要开展的。尤其在政企合作的时代，针对合作模式在实施层面进行好的设计显得尤其重要。

就新型城镇化而言，国家这个层面可能正在就大的改革方向进行论证和宏观的制度设计，但是即使国家在新型城镇化过程中已经明确可以市场化的领域，给出了具体市场化方向性意见，在具体操作环节还是需要地方政府根据大的原则自己进行设计。

我们还是以当下比较热门的养老项目为例，来说说一个好的合作模式设计需要解决什么问题。

现在不少地方都在把引进投资人投资建养老机构看作莫大的政绩，在争作第一的招商引资环节，却只知道一个原则——让投资人赚到钱，其他的似乎都不重要了。实际上，这其中要说清楚的问题还很多，至少政府做这件事情的目标要搞清楚，这远非常常被表述的“要增加多少个床位”这么简单。养老设施是为什么样健康特征的人群提供，这部分市场存在吗，这部分需求人群对设施的需求有什么特点，设计要求是什么样的，设施建好了是政府运营还是投资人运营，投资人运营的话对服务价格有要求吗，是服务于哪类经济水平的社会人群的，允许投资人都做成高端项目吗，有多大比例是服务于政府服务采购的，如果将来运营亏损了允许投资人改做别的吗，不允许的话投资人有退出机制吗，对投资人开发项目是盈利的部分和公益的部分之间有建设顺序要求吗，有交付时点要求吗，有运营过程的维护要求吗，甚至更根本的问题比如这个项目给投资人设计盈利模式与养老服务本身有关联或是相似性吗，他真的是希望投资一个养老机构吗……这一系列的问题都需要设计。

只有在这个设计过程完成的基础上，才可能制定出一个真正符合合作管理要求的合同，才具备长期项目管理的基础。可以预见的是，现在不少大张旗鼓匆忙上马的养老项目，如果在多年以后采访一下当初发起项目的政府官员，多半会听到一句“这事儿咱不提了”的回答。

所以，好的探索一定要做好设计，把一个政企合作项目中项目的风险、项目的信用、项目的普遍服务义务、项目的监管模式、项目的验收、项目的运营责任、退出机制及保障机制等都进行详细的设计，从而为政企合作探索出微观项目管理的理论与方法。

其实这方面过去是有一定成熟的经验可循的，在城市基础设施和公共服务设施的特许经营活动中，已经积累了大量的具体项目的实施案例。在新型城镇化的大背景下，我们也针对养老、旅游、教育、医疗等方面进行了系统研发，形成了一系列产品体系，为破解城镇化中政企合作问题做好了准备。这本书的下半部将重点针对这些模式进行专题论述，敬请期待。