前面我们从城市整体管理和项目产生机制角度，分析了政企合作项目的一些关键问题，这里我们再结合工作中遇到的一些情况，谈一谈项目管理过程的一些问题。

一把手工程的管理缺位和越位

在地方政府的经济工作中，一把手工程一直是比较明显的，也就是一把手重视的事情抢着干，一把手不重视的事情应付着干。因此一把手在一个城市里抓项目的时候，传统上比较看重四大金刚——规划、国土、发改和财政。一个项目要有规划，因此规划比较受待见；项目落地离不开国土的配合，因此国土领导比较吃香；向上级政府把项目跑下来、批下来，还得发改出面，因此发改比较有面子；项目资金怎么落实，还得财政筹集资金，因此财政在领导面前是红人。

但是一把手重视的项目就能管好了吗？其实不然，后期管理的特点是缺位和越位现象同时严重存在。

所谓缺位，就是地方政府一旦把一个项目搞定了，比如有人投资了，或者说找到了承担这个项目的主体，基本上就不会有人的实质性关注了，因为一把手不再那么重视了，以后也就是靠阶段性检查项目的进度进行督促，一把手这时是只看结果不看过程。一把手抓的不紧的项目，各主管部门是没有人着急甚至无人过问的，这就导致项目管理由过度重视到管理缺位，因为项目管理主体已经转移，项目前期阶段着急的主体是一把手领导的四大部门，现在一把手重点转移了，自然几大重要部门也就缺乏重视了。政府的文件说起来仍然是一把手工程，可实施阶段的一把手工程和前期阶段的一把手工程根本不是一个概念，这在每个部门领导心中都很清楚。

越位现象主要是私心的作祟，因为主体已经转移到社会化企业、政府的其他部门或城市投资公司。这时项目看起来还是一号工程，但一把手只抓结果而不管过程了，一把手哪来那么多精力管细节管过程啊，这时正是权力部门越位的最好时机。

这种现象在市场力量发育极为成熟的地区如长三角、珠三角地区，以及城市建设管理体制比较成熟的地区如北京，虽然也存在，但是相对不那么严重。对政府这个合作主体的特征分析，已经纳入了我们为投资人选择投资项目的评价范畴。以前投资人投资重大项目的时候，有一个不成文的惯例，没见到政府一把手、没得到一把手大力支持的时候，不敢下投资决心，这其实是一个不良的现象。在未来的一段时间里，这种现象也许得不到根本性的改变，但是市场也在逐渐认识到，一个发育成熟的政府体制，远比一把手支持来的重要，这也是发达地区越来越具有吸引力的重要原因。

缺少有别于行政管理的项目管理主体和经济管理手段

每个引入社会资本投资的城市建设项目，投资人与政府之间都会签署一份合同，比较规范且具有典型意义的是政府与投资人签订的特许经营合同。这份合同应该属于行政合同还是民事合同，一直存在争议，法律和经济领域的研究者们对两种定性都各有支持者，都做过不少有道理的论述分析，但始终没有特别统一的结论。

我们在这里不必做学术上的探讨，从实践过程来看，其实符合两者特征的事项是同时存在的。但是从政府管理职能来看，却不是这样，政府部门的行政管理职能很规范，然而一旦超出了这个范畴，政府却没有人来管了。导致的结果就是，一个需要长期管理的城市建设项目中，如果投资人违反了与行政管理相关的事项，肯定会受到处罚，而违反了带有平等商务条件性质的一些事项，却没人管了。换言之，政府在与投资人合作的过程中，一种最常见的缺位就是会用行政手段管项目，而不会用民事手段管项目，因为这部分管理从主体上是不存在的。

举个最常见的土地换项目的例子，政府引入一家投资人投资建设一个大型公共服务场馆，附带以很低的价格给投资人一块房地产开发用地，土地折价部分大概相当于场馆的建设费用，以解决投资人的盈利和融资问题。于是投资人成立了两个子公司来做这个项目，几年之后，房地产项目开发完成了，投资人已经收回投资了，场馆也建好了，运营状况却不怎么好，也完全没发挥出公共服务职能来，于是政府有意收回这个场馆。

政府满以为这个场馆可以顺利的收回来，因为原来就是通过土地折价的方式贴钱让投资人建设的，实际上却发现远不是那么回事儿，建设运营这个场馆的公司还背着一大笔建设的债务，政府要收回来得先把债还上，而房地产项目公司早已经只剩下一个壳儿了。这两个项目的开发过程似乎都符合政府的管理程序，这么多证照办理的过程中一点儿问题也没有，行政程序上完全符合，投资人说我低价拿地的那个房地产项目公司该交的税都交了，没有任何违规啊。政府想想似乎也是这么回事儿，只能吃个哑巴亏了。

这就是政府只会用行政手段管理而不会用经济合同管理的典型例子。除了主体缺位，这种例子能够产生的另外一个原因，就是政府的行政管理经验，使得政府习惯于用行政方式去理解和制定合同，希望合同最大可能的简化，最好一页纸说完，剩下的用“按照相关法规和政策执行”一言带过。

以前我们给政府在一个与社会投资人合作的大型交通项目上服务，市长看了我们写的实施方案和管理合同以后，说怎么这么复杂啊，能不能简单一点啊。行业管理部门看了也说，好像好多事儿都不是我哪个处室职能范围内的啊。我说不行，你不想以后出问题就不要粗放化，找人把你管不了的代管不就得了。主管领导想了想，就委托自己下属的行业投资公司代行了一部分管理职责。多年以后，说起这个项目，各方都说不错，虽然过程中遇到了很多情况，在项目管理合同中都能找到适当的解决方式，没出问题。但是当年的认知却不是这么回事儿。

随着城镇化投资向社会资本开放，如果政府不学会补足缺位的管理主体和管理手段，这些问题还会不断重演。但上面这个例子是一种方向，政府本身的改革方向，一定是向小政府发展，而过去政府下属的事业单位、平台公司等，则更适于代行一部分不属于政府行政管理的经济管理功能，这也是他们脱离政府走向市场之外的另一条转型之路。

土地换项目模式湮没了城市公共服务投资轻资产的本质

过去二十年的城市化过程中，围绕城市建设发育最快的市场，就是房地产。逐渐的，土地随之成为地方政府最有价值的资产，地方政府土地财政化倾向愈加明显，特别是在如何产生增量的设计上。

这产生了一个十分不良的倾向，就是整个城市建设融资的信用基础，都高度集中向土地和房地产，这不仅仅是地方政府的倾向。金融机构在每一个融资项目上都要求抵押品，最被认可的抵押品就是土地和房产，而很少会认可城市公共服务带来的长期稳定价值。在城市投资体制市场化改革早期出现的项目融资等创新方式，逐渐在消退。

随之而来的，就是城市开发项目的模式设计上，政府大量开始采用土地换项目的方式来吸引投资人，搞环境建设捆绑一块土地，搞教育项目捆绑一块土地，搞养老服务也捆绑一块土地，结果每个项目上大家最关心的就是土地问题和产权问题，长期服务问题变得不那么重要了，无论是从盈利模式上还是管理要求上，对公共服务管理的合同要求变成了土地出让合同的补充。

结果产生了一大批不伦不类的地产项目，真正有心投身城市公共服务的投资人群体反而发育不起来，因为无论从政府设计的模式上还是金融机构的融资条件上，都得不到支持。

随着房地产市场逐步退烧，这个问题正在逐渐得到重视，要真正得到解决，还需要从政府、金融机构到投资人，真正认识到城市公共服务的价值来源，实际上建立在长期服务提供权利基础上的财产权，而不是建立在资产基础上物权价值。这是未来城市建设投融资体制创新的方向之一。

我们用三篇文章探讨了政企合作中的项目管理关键问题，看起来从政府一方的管理视角探讨的比较多，从社会投资人角度探讨的比较少。这一方面是城市开发项目的特点决定的，向社会资本开放的过程中，只有政府的管理工作做好了，投资人才可能有一个好的投资环境；另一方面来讲，从我们的经验来看，政府对投资人的认知水平，远超过投资人对政府的认识水平，投资人想做好合作项目管理，理解和认识政府角色特点是十分重要的，这是一切的前提。因此我们才下决心站在政府角度多讲一讲，这并不是忽视投资人需求。具体工作中投资人应当如何转变认识，做好管理工作，我们会在本书的下半部中做针对性的分析。