关键词二：现代企业制度；“抓大放小”

1984~1992年期间国企改革要点回顾

改革开放以来，国企改革始终处于中国经济体制改革的重要位置，我们在总结十一届三中全会关键词时，曾重点追溯了作为国企改革开端的“扩大企业自主权”的改革历程。为更好地衔接十四届三中全会及其后国企改革的分析，我们有必要把1984~1992年期间国企改革的探索进行简要回顾。

十二届三中全会（1984.10）提出发展有计划的社会主义商品经济，强调“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”，此后相继推行“第二次利改税”、“企业承包经营责任制”、“横向经济联合”、“转换企业经营机制”乃至“股份制试点”等改革措施，而这些改革探索，特别是“承包制”，在一定阶段确实取得了成效。但随着改革的深入，国有企业开始大量出现行为短期化、财务管理松弛等问题；经营效益每况愈下，90年代初出现了盈亏三三制（三分之一亏损、三分之一虚盈实亏、三分之一盈利）。

实践证明，企业承包、转换经营机制如果不能解决政企关系、产权明细等深层次问题，就无法实现企业“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的目标。吴敬琏先生对此有过总结：“由于在缺乏产权约束的情况下授予企业经理人员（承包人）承包期间的全部控制权，就造就了企业的‘内部人控制’的状态。它既不能使这些企业成为独立自主、自负盈亏的企业，也不能实现政企分开和企业间的平等竞争，反而使企业产权的边界变得更加模糊” 。

时至1992年，金融体制、财税体制、价格体制等相关领域陆续实施重大改革措施，全国范围内清理“三角债”工作初见成效，国企改革领域的股份制试点不断扩大，党的十四大又明确了国企改革“理顺产权关系，实行政企分开”等基本路径，这些都成为十四届三中全会把国企改革聚焦到“现代企业制度”上的背景。

而随着国企改革的深入，产权制度是无论如何不能绕过的关键。产权经济学当时迅速发展，其所提出的“权利界定是建立市场经济先决条件”等论断，为中国改革开放的同时保持公有制结构，提供了思想支持 。对此十四届三中全会给出了明确的方针，即“抓大放小”，区分国企的规模、性质加以分类改革，按照江泽民在十四届五中全会的讲话，就是“集中力量抓好大型国有企业，对一般小型国企进一步放开搞活”，而“放小”也成为上世纪90年代国企改革的重要方面和争论的重点，成为我国所有制结构变革的重要推动力。

十四届三中全会《决定》对国有企业改革的主要部署

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（节选）：

建立现代企业制度，……其基本特征，一是产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产。五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。

……国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。……具备条件的国有大中型企业，单一投资主体的可依法改组为独资公司，多个投资主体的可依法改组为有限责任公司或股份有限公司。上市的股份有限公司，只能是少数，必须经过严格审定。国有股权在公司中占有多少份额比较合适，可按不同产业和股权分散程度区别处理。生产某些特殊产品的公司和军工企业应由国家独资经营，支柱产业和基础产业中的骨干企业，国家要控股并吸收非国有资金入股，以扩大国有经济的主导作用和影响范围。……

按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司。发展一批以公有制为主体，以产权联结为主要纽带的跨地区、跨行业的大型企业集团，发挥其在促进结构调整，提高规模效益，加快新技术、新产品开发，增强国际竞争能力等方面的重要作用。

一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人。出售企业和股权的收入，由国家转投于急需发展的产业。

坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针。……就全国来说，公有制在国民经济中应占主体地位，有的地方、有的产业可以有所差别。公有制的主体地位主要体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉及其对经济发展的主导作用等方面。……国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。

改革的关键内容与历程

改革成就及评价

十四届三中全会确定了建立“现代企业制度”的国企改革路径，但实际上国有大中型企业的公司化改制，要到十五届四中全会前后才开始发轫：一是实现政企职责分离，将政府所属兼有政企两方面职能的“总公司”、“集团公司”等机构的行政职能剥离；二是将垄断性企业改组为竞争性企业（如石化、电信、电力等领域大型国企的分拆改组）；三是推进资产重组和上市 。

伴随上述过程的法人治理结构的不断完善，使我国国有企业能够适应市场经济体制与环境，其意义深远：在法人治理结构中，所有者对经营者的干预，被以股东会的形式规定了出来，股东可以并也只能通过股东会，凭借所持股份的大小来不同程度地参与企业的经营决策；以董事长、总经理为首的专业企业加队伍负有迅速、正确决策的义务，同时自主决定的分配制度也向他们提供了充分的激励和约束，所以他们就必须竭力率领企业在市场竞争中拼搏；监事会的主要职责，就是依照法律来监督企业行为，使其在实现利润目标的同时，不要忽视社会责任做遵法的社会一份子 。

另一方面，对于中小国有企业实施“放小”战略，对中国经济发展起了极大的促进作用，在改制后的短短几年时间中，全国已经涌现出一大批具有很大活力的企业。同时，这些私有企业成为吸纳就业的主力，也为抗击1997年发生的亚洲金融危机、减少失业人口做出了巨大的贡献。

此外，这一时期的国企改革还可以看到许多受惠于其他领域改革的情况，这也体现了那一时期整体配套推进改革的战略特征。例如金融体制改革所创设的逐步完善的资本市场环境，为国有企业股份制改造奠定了基础，而剥离商业银行不良贷款与针对国企的债转股是协同实施的；又如社会保险体系的建立与发展，一定程度上为国企破产兼并解除了后顾之忧；再如财税体制改革对税制的调整与简化，稳定了国有企业的利润分配制度，并在一定程度上减轻了国企的税费负担；而投资体制改革中变“拨改贷”本息余额为国家资本金的做法，也起到了类似效果。

随着上世纪90年代国企改革不断推进，一些深层次矛盾陆续显现，特别是1997年东南亚金融危机爆发，对我国经济造成严重影响的同时，使前一阶段国企改革所未能或未及触及的问题进一步暴露，包括产能过剩，生产能力放空，大面积亏损（1996年一季度全国独立核算国有工业企业出现了建国以来首次净亏损），技术、经营、管理能力普遍较低，财务状况陷入低谷，下岗人员大幅增长等等。国企改革也在世纪之交步入“攻坚阶段”，接下来的“三年脱困”，推进破产重组，利用AMC实施债转股等，使国企总体实力得到明显增强，产业布局得以优化，现代企业制度实质性地得以落实（限于篇幅，1998~2002年期间的国企改革历程，本文不作展开）。

对城镇化的影响

起始于十四届三中全会，围绕产权及治理方式的国企改革，对中国城镇化的发展产生了积极影响。首先，随着“抓大放小”的深入，国有企业逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域“收敛”，大量中小国企通过不同方式民营化，并释放出巨大的活力，成为跨区域吸纳劳动力的重要载体，间接推动了异地城镇化的进程，并与外资企业一道成为支撑“园区式城镇化”的重要载体；而城市国有企业改制过程中解决划拨土地流转问题，逐步探索实行了有偿使用制度，促进了各方对于城市国有建设用地潜在价值的认知，另一方面也释放出一定规模的可利用国有建设用地。此外，当年确定的国企改革方向，成为各地陆续设立、包装政府融资平台公司的“范式”，成为平台公司信用能力的一种外化形式，有效支持了政府项目融资；而地方政府剩余控制的实业类国有企业，作为优质有效的国有资产，在近年来各地方政府做大融资平台、支持融资创新（如债券发行等）的过程中，也发挥了重要作用。

注：

吴敬琏、马国川：《中国经济改革二十讲》，三联书店，2012年12月，61页。

罗纳德•哈里•科斯：《变革中国——市场经济的中国之路》，中信出版社，2013年1月，176页。

吴敬琏、樊纲等主编，《中国经济50人看三十年——回顾与分析》，2008年10月，17页。

陈佳贵主编，《中国国有企业改革30年》，经济管理出版社，2008年12月，126页。

吴敬琏，《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社，2010年1月，164页。