关键词三：投资体制改革

十四届三中全会《决定》对投资体制改革的主要部署

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（节选）：

深化投资体制改革。逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。地方政府负责地区性的基础设施建设。国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行；企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责。社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。

改革的关键内容与历程

改革开放之初，中国仍处于传统经济体制下，投资体制也呈现出高度统一的计划色彩，投资决策和行政管理合二为一，实际上政府为唯一的投资主体，由此产生了政企不分、产权不清，长期存在盲目投资、重复建设、多头管理、层层审批、投资效率低下等问题。可以说，改革开放早期投资体制改革逐步展开的直接动因就是为了应对和解决经济建设中出现的这些问题，以提高投资效益为目的，力求强化对投资活动的直接管理。80年代至90年代初，中央出台的改革措施先后涉及：基本建设活动“拨改贷”，清理在建项目，控制投资规模和贷款规模，实行可研制度，简化建设项目审批程序、提高审批效率，扩大企业投资决策权，设立专业投资公司，建设项目投资包干责任制、招投标制度，开辟多种资金来源、鼓励外商投资等。与当时经济改革整体进程相似，这一时期投资体制改革呈现出探索性、局部性和渐进性特征，改革手段的“计划色彩”明显，重视加强对具体投资活动的管理，但并未触及原有投资体制的根基；投资主体和资金来源虽然呈现多元化趋势，但企业作为投资主体的地位并未确立，国家仍对绝大多数建设项目的投资风险负有最终责任。

90年代初，我国投资体制改革是配合国企改革而展开的，其标志就是国务院1992年7月23日出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例明确肯定了企业享有投资决策权，并对企业的投资范围、决策权限、责任约束等进行具体规定。以此为起始，投资体制改革开始迈向“建立企业的投资主体地位”的目标。1993年十四届三中全会所通过的《决定》，对投资体制改革方向作了专门阐述，其关注点除了上面所说的企业投资主体地位，还包括项目法人制、投资审批机制改革、扩大建设项目资金来源、划分公益项目投资事权、国家重大项目投融资模式等。此后约十年的投资体制改革的举措，主要是分散体现在各种不同的文件中，而且许多是作为其他体制改革的一种配套性改革措施 。直至2004年，关于投资体制改革的全面纲领性文件——《国务院关于投资体制改革的决定》才正式出台。但应当看到，90年代的投资体制改革历程，仍然较为明晰地体现出我国投资体制改革的总体逻辑，即政府相对于企业逐步放权，中央相对于地方逐步放权。

投资体制改革大事记

1992年7月，颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。

1993年3月，国务院批转国家体改委《关于1993年经济体制改革要点》，进一步提出对投资体制改革的有关意见，通过转变计划部门职能、减少生产及流通领域的计划指标管理，收敛政府在投资决策及管理的权责；通过鼓励地方政府对非竞争性的基础产业和公共设施进行投资，扩大其投资审批权，为切分央地投资事权奠定基础。

1993年6月，中共中央、国务院下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，先于十四届三中全会提出投资体制改革与金融体制相结合的原则，以及利用政策性金融支持重大建设项目的改革要求。

1993年8月3日，《人民日报》报道海南投资体制改革中率先实施重点基础工程规范股份制改建。

1994年，国务院发文明确将于1988年中央一级成立的能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业6个国家专业投资公司并入国家开发银行，同时组建国有独资控股的国家开发投资公司，并由中央直接管理；该公司于1995年5月挂牌成立，时任国务院副总理吴邦国在其成立大会上强调要更好的发挥中央投资导向作用。

1994年3月，国务院审议通过《九十年代国家产业政策纲要》，其作为指导企业投资方向的重要文件，也是我国第一部完整的产业政策文件。

1995年，国务院批转国家计委、财政部、国家经贸委《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的意见的通知》，对部分困难国企实施“贷改投”。

1995年5月，《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》指出要继续引导和鼓励民营科技企业健康发展；1996年9月，《国务院关于“九五”期间深化科学技术改革的决定》进一步明确鼓励民间资本投资高科技产业的政策。

1996年1月，国家计委制印发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定的通知》，以国有单位为改革对象，要求其经营性基本建设大中型型项目必须实施项目法人责任制，强化了企业投资责任约束机制。

1996年8月，以各种经营性投资项目（不限投资主体类别）为改革对象，国务院发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，使企业投资主体对建设项目承担责任风险与享有权益的统一性得以强化（公益性投资项目当时并未要求实施资本金制度，但后来逐步参照实施）。

1998年10月，国家计委、财政部发布《中央级基本建设经营性基金本息额转为国家资本金的实施办法》。

1999年3月，两会期间传出消息，未来投资体制改革目标将锁定培育投资主体、完善投资主体的风险约束机制和完善投资宏观调控体系，投资审批权限将与产业政策结合，区分为鼓励、允许、限制、禁止四类。

改革成就及评价

自十四届三中全会后至本世纪初，投资体制改革取得了较大的成就。第一，大力促进以企业为投资主体的改革，有利于调动民间投资积极性、提高企业投资效益。企业作为投资决策的主体，有利于调动企业的积极性。另一方面，风险责任制度的建立可以约束企业理性投资，自觉控制投资规模、慎重选择投资项目，利于投资体制市场化建设、提高投资效益。第二，国家投资的筹资方式和渠道多样化，有利于调动社会资金。国家通过扩大控股、参股、贴息、合资、合作以及直接投资等办法进行投资，并通过发行证券、股票吸收一部分企业和社会的资金进行建设，借此发挥国家投资的引导作用和放大效果，有利于调动社会生产要素功能的发挥。第三，规范投资活动，政府由计划转向引导，有利于市场化建设。通过建立投资风险约束机制，严格执行项目资本金制度、项目法人责任制和谁投资谁承担风险和责任的机制规范投资活动。政府通过制定产业政策和发布信息等方式进行引导，鼓励资金投向提高技术水平、产品有市场效益的项目。至2003年，基本实现了投融资体制改革逐步深化，投融资渠道进一步拓宽，投融资方式实现多样化，初步建立了项目法人责任制、招投标制、合同制、工程监理制 ，为投资体制改革全面纲领性文件的出台奠定了基础。

然而客观来讲，十四届三中全会后约十年间，相比于其他领域的改革进程，投资体制改革的步幅并不算大，也没有出台专题纲领性文件。更有学者尖锐地指出：2004 年之前的投资体制改革设计还没有完全突破计划经济体制的束缚，存在着改革目标含糊、改革方向扭曲的重大缺陷，特别是未能解决投资体制的核心问题：一是政府投资职能的界定，二是政府投资管理职能的界定和不同政府部门之间的分工 。

《国务院关于投资体制改革的决定》，对之前的投资体制改革进行了总结和评价：改革开放以来，国家对原有的投融资体制进行了一系列改革，打破了传统经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策还没有完全落实，市场配置资源的基础作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。

对城镇化的影响

中国的城镇化进程是以大规模的公共产品及产业项目的投资建设为载体和推动力的，因而投资体制改革对于城镇化影响深远。回顾上世纪90年代的投资体制改革，首先，十四届三中全会《决定》所提出的“地方政府负责地区性的基础设施建设”，为城镇化过程中地方政府事权范畴初步确立了原则；企业投资主体的改革方向，连同财税体制对于政府融资的限制，使得后来城市投资类公司作为融资平台和法人主体行使地方政府公益项目投资事权成为必然的趋向；中央对于逐步拓展公益项目资金来源渠道持鼓励态度，使社会资本直接或间接参与城市开发建设获得了适宜的政策环境，客观上也推进了城市公用事业市场化进程；而项目法人责任制、建设工程管理招投标制度、项目资本金制度等的建立，在微观层面建立起项目投资建设操作规范体系，避免了发生权责缺失问题，并降低了城镇化过程中的寻租概率、腐败风险。

注：

[1]汪同三主编，《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社，2008年11月，131页。

[2]汪同三主编，《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社，2008年11月，131页。

[3]http://www.chinareform.org.cn/ad/2005-05/Zhanghuicheng.asp