关键词四：分税制

十四届三中全会《决定》对财税体制改革的主要部署

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（节选）：

积极推进财税体制改革。近期改革的重点，一是把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；同经济发展直接相关的主要税种列为共享税；充实地方税税种，增加地方税收入。通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。实行中央财政对地方的返还和转移支付的制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。推行以增值税为主体的流转税制度，对少数商品征收消费税，对大部分非商品经营继续征收营业税。在降低国有企业所得税税率，取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的基础上，企业依法纳税，理顺国家和国有企业的利润分配关系。统一企业所得税和个人所得税，规范税率，扩大税基。开征和调整某些税种，清理税收减免，严格税收征管，堵塞税收流失。三是改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。要严格控制财政赤字。中央财政赤字不再向银行透支，而靠发行长短期国债解决。统一管理政府的国内外债务。

1994年财税体制改革的背景

作为上世纪90年代我国最为重要的经济体制改革之一，“分税制”改革是适应建立市场经济体制需要、应对经济发展和财政体制若干迫切问题的顺势之举。

80年代以来，央地财政先后依照“划分收支、分级包干”，“划分税种、核定收支、分级包干”，“多种形式包干”的体制“分灶吃饭”，这些实质上都属于“财政包干体制”，初衷是中央政府下放财权事权，形成对地方政府的财政激励，体现出改革开放初期“放权让利”的体制转轨基本思路。但也存在比较突出的问题：

首先，多数承包方式的特点是包死上缴基数、超收多留，因此在通常情况下，整个财政收入增长越多越快，地方财政从增量中留取的份额就越大，中央财政从中得到的份额也就相应减少，而中央财政占比的持续下降，严重弱化了中央宏观调控能力 ；同时央地之间就财政承包合同形成竞争关系，讨价还价愈演愈烈。

第二，由于包干体制下各级财政收入按企业隶属关系而非税种划分，因此强化了地方政府与企业之间的“耦合关系”，助长了地方的诸侯经济、市场分割、低水平重复建设也影响了国企改革进程；同时，地区间财权分配缺乏横向公平性，使得包干方式虽然改来改去，保证既得利益始终是主线。

从税收制度来看，由于改革开放后所有制形式逐步多样化，加之国有企业“放权让利”的改革过程中的若干政策安排，形成了复杂繁琐、内外有别的工商税制体系，其越来越不适应社会主义市场经济体制的要求。

从财政运行机制来看，出现了诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、高财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等乱象 。

更为严重的问题是，整个80年代包括国有企业“利改税”、价格体制等多领域的经济体制改革，都是以财政的增支减收为代价的，这使得“两个比重”（财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重）迅速下滑，至1993年中央财政的债务依存度已达到国际罕见的水平（59.63%）。

党中央和国务院为应对上述严峻形势，并抑制90年代初出现的“四高四热”（高投资增长、高货币投放、高物价上涨、高贸易逆差”和“房地产热、开发区热、集资热、股票热”）经济态势，把财税体制改革作为建立社会主义市场经济体制、推进综合配套改革的重中之重。

改革历程

1994年“分税制”的关键内容

财政支出责任（事权）划分原则——中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

财政收入责任（财权）划分原则——将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将适合地方征管的税种划为地方税，将与经济发展密切相关的主要税种收入划为中央与地方共享税。

中央财政支出的主要内容——国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技改和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，国内外债务的还本付息支出以及由中央本级负担的公检法、文化、教育、卫生和科学支出。

地方财政支出的主要内容——地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技改和新产品试制费，支农支出，城市维护建设支出，地方文化、教育和卫生支出，价格补贴支出和其他支出。

中央财政固定收入来源（税收部分）——国内消费税，关税，进口环节增值税和消费税，车辆购置税和车船吨税。

地方财政固定收入来源（税收部分）——城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税。

央地共享收入包括：

“分税制”的改革逻辑、成就与评价

1994年财税体制改革所遵循的原则在于“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制” ，这反映出我国财税体制改革的基本逻辑：财政改革方面“先税制和财政收入分配，再财政支出的结构与管理”；税制改革方面“先流转税改革，再所得税改革”。这种选择一方面是因为“如不首先解决税制、税收征管和中央地方分配关系问题，就无法提高两个比重，既不利于驾驭当时的通胀形势，社会主义市场经济的基本框架也无从确立”，且“流转税税基较宽，下力气改革流转税可以使财政收入更为牢靠”，另一方面这种顺序一定程度上缓解了矛盾的计划，获得了社会和政治支持 。

尽管如此，“分税制”财政体制改革，仍是中华人民共和国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次重大制度变革。首先，“分税制”改变了财政包干是多种体制并存的格局，建立了各级政府各司其职、各负其责、各得其力的约束机制和费用分担、利益分离的归属机制，理顺了各级政府间的权责关系。其次，中央财政转移支付的力度大大加强，初步形成了较为规范的横向财力的均衡制度和较为合理的纵向财力的分配机制，有利于缩小地区间政府服务水平的差异。再次，“分税制”财政体制有效地促进了产业结构调整和资源优化配置，强化了对地方财政的预算约束，促进了地方政府经济行为的合理化 。当然，其最直接的效果还是“两个比重”的提高：

当然，“分税制”建立的并非是“一劳永逸”的适宜制度体系，渐进式改革必然是一个始终伴随暂时搁置问题、逐步发现问题和逐步解决问题的过程。1994年“分税制”存在和遗留了一些问题，其中影响最为久远、至今仍是深化财税体制改革最大课题的，就是如何实现“财政支出责任与收入权力在各级政府间的最优配置”。1994年财税体制改革，实际上是“事权划分先不动，中央与地方政府的事权基本上延续过去《宪法》及其他法律之规定，中央与地方的收入划分不是跟着事权走，而是遵循市场经济国家的一般做法” ，客观上来看，地方政府的财权和事权不相匹配的情况更多，且这一情况在层级越低的政府越明显，随时间的推移越来越严重，也成为了90年代中后期预算外收入泛滥、新世纪以来土地财政空前“繁荣”等现象的重要根源；同时，中央逐渐形成了依靠转移支付解决我国财政分权不当带来的不利影响的策略，但在实践过程中，转移支付呈现出碎片化和短期化的特点，造成了财政资源的巨大浪费。

回到十四届三中全会《决定》关于财税体制改革的内容，我们可以看到其所提出的改革目标，除复式预算制度尚待深化外，基本得以实现。时至在上世纪末，中央着力于实施税费改革和利用积极财政政策助力宏观调控的同时，开启了探索“回归公共财政”的序幕，并在新世纪围绕完善预算管理制度等焦点，实施了新一轮财税体制改革。

对城镇化的影响

“分税制”对中国经济社会发展的深远影响，也是中国城镇化最重要的制度基础。“分税制”建立起符合市场经济体制的财政管理框架，使中央和地方财政收入得以快速增长，有力的支撑了公共产品的供给；“分税制”建构了中央政府与地方政府之间的财权事权框架，其中事权划分原则在投资体制改革过程中被进一步明确，成为了中国城镇化的基本动力机制；另一方面，地方政府因税收收入划分原则的封闭性，以及支出责任的开放性，导致“吃饭财政”捉襟见肘，基础设施建设等资本性支出的来源更加缺乏，这种制度下，地方政府“先天地”具有扩大各种非税收入来源的动力，土地财政应运而生；而在目前的“分税制”框架下，地方政府的融资行为受到预算法等法规政策的严格限制 ，倒逼出利用“融资平台”解决地方政府公益性项目融资的各种模式创新，同时由于中央政府对地方财政的“软约束”特征，以及政绩考核等多重因素的影响，地方政府债务不断积累，成为影响中国经济发展的重大潜在风险。当然，这一切并非“分税制”本身的问题，我们相信，中国未来深化改革必然涉及财税体制，围绕事权划分的合理化、税制的完善、公共财政及阳光预算的推进，上述问题应可得以逐步化解。

注：

[1]周天勇，《替纳税人管好“钱袋子”——周天勇谈财税体制改革》，中国友谊出版公司，2010年3月。

[2]高培勇主编，《中国财税体制改革30年研究——奔向公共化的中财税改革》，经济管理出版社，2008年。

[3]整理自：谢旭人，《中国财政改革三十年》，中国财政经济出版社，2008年。

[4]2002年、2003年先后调整了中央和地方分享比例。

[5]1997年、2000年先后调整了中央和地方分享比例。

[6]陈雨露、郭庆旺主编，《新中国财政金融制度变迁事件解读》，中国人民大学出版社，2013年3月。

[7]楼继伟，《中国三十年财税改革的回顾与展望》，载于吴敬琏、樊纲等主编的《中国经济50人看三十年——回顾与分析》，中国经济出版社，2008年10月。

[8]吴敬琏、马国川：《中国经济改革二十讲》，三联书店，2012年12月。

[9]楼继伟，《中国三十年财税改革的回顾与展望》，载于吴敬琏、樊纲等主编的《中国经济50人看三十年——回顾与分析》，中国经济出版社，2008年10月。

[10]《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。