在前文中，我曾讲过中国绝大部分地区还在沿用落后的城市规划技术，仍然在城市总规、区域控规的体系下，研究城市的指标分配、功能定位、建设强度和配套设施。从政府管理角度来看，这本无可厚非，因为这一模式与整套建设管理体制是一致的。然而，现行城市规划编制的出发点是城市的管理，而不是城市的经营，因此从政企合作角度来看，问题就很多了。在过去的十年，随着地方融资平台强化、土地储备和招拍挂制度的实施等，企业对区域发展的作用更加弱化，企业只能耕好自留地，却管不了城市这块集体的田了。

要形成政企对话机制，恐怕政府要真正改变旧有的规划编制和管理模式。这里并不是要跟当前的规划管理、土地管理、固定资产投资和户籍管理等管理制度唱反调，而是在现有的管理体制下，在规划环节充分考虑政府和市场的关系，把市场可以切分的部分固化，明晰起来，给企业设计好垫脚石，企业看到了，减少了企业跨越政企合作障碍的难度，企业自然就愿意与政府合作，共同参与城市建设。  

放什么样的垫脚石要考究

为破解政企合作的难题，也就是找到跨越障碍的垫脚石，至于是什么样的垫脚石，各发达地区政府都做过一些自己的探索。过去我们习惯用全国统一的方法来解决问题，但是发达地区的经验告诉我们，每个城市要学会自己围绕市场进行创造，才是促进区域发展，形成区域竞争力的关键。也就是各地要因地制宜，找自己的垫脚石。

过去十年，市场企业在基础设施建设和土地一级开发领域已经逐渐被地方融资平台挤出，企业只能通过从政府垄断的土地一级市场取得土地，我们必须承认招拍挂制度对实现市场公平发挥了很大作用，但也是一把双刃剑，无论从地块出让规模还是规划上讲，都遏制了市场企业在区域开发层面的积极性，开发商可以把小区做到极致，对于周边环境却完全没有控制力。

政企合作仅从体量上讲，五花八门，有逐渐缩小的趋势，从近几年的发展趋势上看，总体上规模在不短缩小，数十平方公里的已经鲜有了，1至5平方公里的较多，甚至在一些发达地区，针对城市的二次开发出现了一批几十公顷的政企合作项目，比如深圳前海新区的开发单元有的只有几十公顷。这个规模取向有着几方面原因，；一是依据资本市场的投资规律，受资本出资规模、金融机构授信规模以及资金周期的影响；二是省市总体城市结构布局的思路调整，小城镇建设日益受到多个层面的重视和认可；三是受土地指标的限制，大规模征转地的时代已经不再，甚至像成都等地，限制只有通过建设用地增减挂钩才能取得经营性用地。

面对合作规模尺度的要求，显然我们的规划已经不合时宜了，因为规划的建设用地规模是以人口为基准的，与资本无关。我们一个新区建设用地动辄数十甚至上百平方公里，显然已经无法与资本对接了。

我们基于投融资规划的理论和方法对城镇规划进行的分解和整合工作也不得不随着形式不断做着调整，以适应市场的需求，为政企合作打造更好的平台。如果投融资规划方法反作用到规划，给规划提供一个参考性意见，就是规划要根据市场的要求，设计独立的发展单元，这些单元要自身有其独立性、封闭性和可盈利性，便于一个企业独立组织操作，能够独立形成优势并完善功能，打造高品位的产业和居住功能的社区。前两年深圳城市发展单元规划喊得很响，虽然因为种种原因目前不是很受重视，但我们认为这个方向是值得肯定的，在城镇化之初就瞄准了市场，这是一种好的思维和行动模式。

往哪里放垫脚石很重要

往哪里放垫脚石，也就是在规划阶段，从哪里找到切入点，以推动政府和企业更好地进行合作，打造高水平的城市。这个问题说起来会很复杂，涉及到方方面面的问题，很难给出一个统一的答案，也很难在这样的一篇文章中说透，在实际操作中需要就事论事地解决问题。我们在这里从规划深度的角度，做些简要的说明。

政府的规划管理者还是比较清楚各类规划的深度，总规强调的是指标控制，控规控制的地块用途、建设强度和配套设施。那么面对政企合作，这样基础深度是否能满足投资人需求呢，我们看显然还是不足的，至少有些工作在编制阶段没做，也需要在调整阶段逐步完成。

我们还是拿深圳规划发展单元的编制说明，这种发展单元规划的编制过程着眼于实施和市场需求，虽然不如我们从投融资角度去研究来的细致，但至少对基层社区的需求已经进行了充分的考虑。仅站在规划的角度来看，在发展单元规划中至少有两个值得说道的突破，一是对开发模式的建议，当然这与深圳当地政策有较大关系，但在规划阶段考虑这个问题很好的体现了政府与市场分工与合作问题，哪些功能实现可以依赖企业，哪些是政府责任，逐渐地说的清楚些了；二是提出了子单元规划指引，并不是说其他地方没有子单元划分，但发展单元规划的子单元划分的特点在于，它经历了漫长的博弈过程，这可能与深圳土地权属关系复杂有很大关系，一个4平方公里的发展单元，仅划分子单元就要经历1到2年的时间，这在内地是不可想象的。子单元的划分等问题，不是规划设计单位就能解决的问题，一定是原业主、企业代表和政府坐在一起探讨出来的结果。

往哪里放垫脚石的问题，站在规划角度来看，就是要为政企合作设计好切口，这个切口可能因时因地制宜。但我们必须意识到，政府要重新回到裁判员的角色，对游戏规则进行更深层次的设计，在规划阶段为各主体的博弈设计好公平的规则，这样城市规划才能起到政府干预市场的制度安排作用。

垫脚石要有产品说明书

城市规划编制完成后，除了有技术文件外，一般也出一份管理文件，管理文件是帮助政府了解如何使用规划的。其实这样做还是很不够的，两翼缺了一翼，还需要站在市场角度，给市场如何利用好规划提供一种政策指引，设置是一套规范的做法。这也就是垫脚石的产品说明书。

规划的政策出路是因地制宜的，但是目前状况下限制规划落地因素主要有四个方面，一是土地制度，二是金融制度，三是财政制度，四是行政管理体制，也就是一个城市中各部门的分工细化导致的统筹困难。由于中国城镇化的特点，目前对土地的依赖比较大，金融产品需要以土地做抵押，财政收入需要以土地做基础，土地成了关键因素。因此过往的政策设计着眼点往往从土地层面突破开始，比如建设用地增减挂钩，成都、重庆的地票交易，广东省三旧改造，这些土地政策的地方探索，再与城市规划衔接起来，规划当中两方面约定就更为清晰且有依据了。

随着十八大的落幕和今年三月两会召开，金融制度的改革，财税制度的改革也许会有大的突破，也许我们的金融产品设计真的能够去掉歧视，不再过分依赖于土地的抵押，还金融产品本来之面目。也许我们的财政体制能够给地方更大的自主权，让地方自己去创造，只有市场和政府两个积极性都调动起来，才能够打破过去二十年中政府和市场分别主导的误区，规避很多矛盾和问题。

城市规划模式的革新，并不是意味着政府放手，而是完善和加强城市规划这个抓手，初衷是为了减少政企合作中的交易成本。正如奥斯特罗姆所主张的， 通过制度设计降低交易成本提高规划公共物品的社会效应。除交易成本之外，在中国这个信用和信任是奢侈品的时代，面向市场需求的规划还可以解决地方政府的信用增强问题，增加市场对区域发展的信任，尤其是增加地方政府的信任，这是推动一个区域发展更重要的力量。