让每个微观主体都能着眼未来和长远发挥作用，通过分工和专业化促进经济的长期可持续发展，似乎是经济学家信仰的一种“宗教”，也是我国市场化改革的出发点。前面我们已经明确提出，中国未来的城镇化可能要政企牵手，没有了政府绝对的主导，也少了市场主导的大盘模式。在新的体系下，政府和企业如何分工就是一个亟待破解的问题。这个问题的破解不是一个统一模式可以解决的，需要地方政府根据自身特点进行设计，需要系统的解决方法。

其实每个城市，政府在城镇化过程中有自己的总体设计都是非常必要的，并不是说过去没有设计，也不是说要其违背中央政府的意志另搞一套。前面我们有过类似的叙述，每个城市有自身的文脉和发展路径，中央的政策制定可能是一刀切的，但是每个城市对应的解决办法一定是不同的。更不是说过去政府管的多了，或是企业承担的少了。我们确实看到政府过去在城市管理角度存在越位和缺位，该管的没管，不该管的也管了；而市场主体又往往把所做的事情与自己利益切分的非常清晰。

在市场主导的十年里，我们以北京为典型看看这个阶段快速发展的社会资本的特征。随着商品房价值发现，企业蜂拥而上，有钱的、有地的、有关系的，都能捋胳膊挽袖子大干一场，也就是政府在准入门槛管理第一道关就没把住。政府在政策设计时也缺乏慎慎的思考。当时北京为了申奥，开始推动第一道绿化隔离带隔建设，根据1994年7号文意见，把住宅、房地产开发同旧村改造、实现绿化相结合，大批房地产企业进来，留下了很多历史问题。包括有的村子拆了，没建安置房的；有的商品房建了，但村子没拆；还有的开发商鼓捣农民把回迁房当作商品房卖掉，后来农民回来找政府算后账。政府自己搞的企业同样也有问题，当时北京各区政府也搞了一些房地产公司，项目进展严重推迟，直到现在，二环内由一些这类公司开发，入驻十年以上的小区，还没有通过验收，更谈不上核发房产证了。

所以，资本的贪婪带来的就是行业的不规范。我们也需要看到，在当时市场经济尚不发达的中国，企业利益最大化，缺乏社会责任感，也有其无奈之处，因为那时政府承诺不兑现现象时有发生，房地产企业只能短期博弈，企业必须尽快实现利润并尽快抽身。所以我们总结中国城市建设二十几年的经验和教训，明确提出必须让地方政府能够成为一个独立的信用主体，否则中央政府在法制环境建设上下再大的功夫，也是无济于事的，因为企业在具体经营过程中，打交道最多的还是地方政府。经济学家总希望在微观层面做到有恒产者有恒心，似乎是有道理的，但是中国的经济问题是地方企业信用主体地位不明确。

在政府主导的十年里，全国大部分省市地区都长时间处在建设过程中。政府征地范围铺天盖地，哪里地多、哪里拆迁量少就向哪里发展。今天一条规划红线圈进来，明天就可以搭班子干活了，我们不是诟病规划设计单位，但是行规就是规划单位是按面积按规划人口收费的，因此规划面积越大，规划设计单位收费越多，这与政府的圈地思路也一拍即合，何乐不为呢？政府干活还要看业绩，十年前，某国家重点科技园区花了9000万建地下管网，领导视察啥也没看见，斥责钱都花哪了。政府除了规划，施工，还要解决资金问题，而一般只关心钱从哪来，不关心怎么还钱，土地市场形势好自然不是问题，但危机来了很多财力弱的地市都要面临违约风险。

所以，政府的任期导致的急功近利和片面追求成长性的业绩观直接导致城市发展速度与节奏的失衡，投资不合理以及地方债务风险。在过去政府与企业的合作中，企业很看重市长和书记两个人数否是一条线上的，大家要估计市长和书记的任期内能否完成合作项目，完成的风险有多大。如果一个城市的书记即将离任，那么企业是不太敢与这个城市进行长期合作的。城镇化中政企合作是相对来说比较长期的事情，因此不解决好合作的长期性问题，牵手城镇化也就是一句空话了。

从目前的政策走势来看，地方政府要完全变成一个信用主体需要假以时日，但是从契约角度，从合同角度完善合作的法律效力，让其不受政策的影响，不受换届的影响，这是地方政府自已能力范围内能够解决的问题。需要的就是地方政府重视合同、尊重合同、执行合同。这就需要合同的设计不具有随意性，是在一个城市整体大的框架下运行的合同体系，而不是因人设事，因人设计合同。

因此，政企合作的系统管理方法，探寻的就是政府一套合理的管理手段，以及企业寻求与政府合作的指引。双方发挥长处，各司其职。根本的改变就是合同模式的改变，由过去简单的一次性交易模式，改成合作模式的契约设计（这里的契约是广义的契约概念），站在城市总体层面，应该有一套政府和企业分工的设计。

我们认为，地方政府主要管理的是模式和标准，这个构成政企牵手城镇化契约的一部分。从更宏观的角度讲，在一定程度上，政府政策对市场的开放程度又具有调控作用，政策本身对应的是模式，以非公36条为例，是一项政策，更可以理解成模式制定的方向。住房和土地开始实行市场化配置后，多种城镇化模式交织在城市和农村土地上，土地出让制度、土地储备制度、土地一级开发、旧城改造、市政设施特许经营、增减挂钩等，对于政企合作，政府要在政策设计上达到有利于合作模式的取向。另外，政府要对城市建设的各类标准进行约定，近日，我国进一步明确新型城镇化路线，2012年12月中央经济工作会议明确，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。特色的新型城镇化道路本身是需要各种理念和各项技术进行集成，政府或者一些行业协会逐渐把它转变为一种指导性的标准管理范式，而且的确能感觉到未来从政府城镇化标准管理角度将有更多的评价依据和方法。

市场企业是资金和技术的供应方，主要管理的是质量和风险。从质量上讲，不是说企业完全代替了政府或行业管理者去监管，但确实产品方向和研发的工作大多应在企业层面，事实上，很多企业标准也高于行业标准，企业对产品质量的追求体现在市场认知、行业整合以及运营管理等项目竞争力上，无论是市政配套、公共空间、还是特色的商业、旅游地产等，企业须发挥活力，真正面向消费者和使用者做好产品的质量。另一个，必须认识到企业对于投资风险的管控是先天性的，企业家做的都是投资而不是赌博，与政府最大区别在于，企业家投的是自己的钱，是投资人的钱，是关乎未来收益的，虽然也有企业在城镇化投资风险管控上出现了问题。一方面必须承认地方政府在其中出现了信用问题，另一方面我们也在工作中认识到确实投资者存在一定盲目，对项目规律缺乏判断能力，企业要做好风险管理就要有一套与地方政策接轨，与合作政府边界清晰，可以反应投资效益和风险的技术手段。

因此，建立系统方法的根基首先在于做好政府与市场的分工，国富论中提出社会分工提高生产效率，政府与市场分工本身也是一项城镇化各项工作的分界， 在这个探讨过程中，根据事物发展的先后时序和逻辑关系，系统方法的雏形在实践中逐渐被探索出来。