过去二十年快速城镇化的过程中，城镇化是与经济发展融合在一起的，被单独提出来作为国策还是第一次。到目前为止，城镇化的速度仍然很快，说明城镇化顺应了趋势和需求，有其客观性。

在未来的十年，我们已经明显地观察到，继续走好城镇化道路已经成为各界的共识。以过去二十年为镜鉴，我们可以总结出两点；一是全靠市场是不行的，因为没有人制约资本的逐利性；二是全靠政府也是不行的，因为没有人制约政府的投资冲动。市场和政府在城镇化过程中的反复拉锯，预示着城镇化过程如何做好投融资，是未来经济体制改革的重要探索领域。要搞好未来十年的发展，唯有让政企牵手城镇化，合作谋共赢。

然而，牵手说起来容易，做起来却不那么简单，原因有二：一是过去的“主导”思想仍然残留，两方在未来的投融资工作中，还都有颇为强烈的主导意愿；二是互信不易，过去二十年的两次拉锯，其实都是因为市场或者政府的行为出现了重大问题，如今互不信任了。要解决这两大问题，需要有科学的方法，与子携手，契约精神先行。

那么什么是城镇化中的契约精神呢？我们不妨来看看早年间发生了什么。

首先说说土地协议出让。土地是城镇化投资的载体，2002年以前，绝大部分土地都是协议出让的，如今经营性土地已经纳入了招、拍、挂制度管理，但是协议出让仍然在不少城市的城市更新项目中存在。市场力量退出土地一级市场，与协议出让过程中过度圈地、拿到项目只吃肉不啃骨头留下城中村等等有很大的关系。可是那时候政府在包装项目和招商引资的过程中也与企业签订了合同，为什么实施起来却走样了呢？明明走样了政府为什么没有追责呢？

协议出让中暴露出的问题，并不能把其简单地归结成政府缺位。实际上看一看当时协议出让阶段政府与企业签订的招商引资合同，就可以看出来，合同里规定最明确的，就是土地出让环节的事，对后续如何实施，按什么顺序实施，发生了变化怎么处理，基本都毫无规定。这样的合同，土地出让过程完成后已经不可逆转，而实施过程中企业也有充分的理由不去拆村啃骨头，不去搞配套，谁让后来成本上升了呢，谁叫中间发生了很多该你政府干的事，你却干不了呢？当时房山区大学城的例子就能充分说明问题。一个区域在发展过程中引来一个企业，是想把一个城市片区发展起来，最终结果却是房子建起来卖了，农田没了，村还健在，公共设施还得政府自己掏钱建。这就是典型的早期中国城镇化问题项目执行过程中的契约特点。城镇化过程，应该是政府和市场之间共同合作、合资发展城市的过程，其合同最起码也应该是政企合作合同或合资合同，应该把整个事情中双方的分工，各自拿什么作为合资或合作的资本与条件说清楚，把运营过程中双方的权责说清楚，把没有办法事前明确规定的事项确定一种解决问题的机制。可是在实际的合同签订过程中，由于资本的贪婪和政府官员的不作为，导致把一个复杂事情简单化了，简单地套用货物买卖的合同代替了复杂的协议。

所以那时的很多开发企业，把自己叫成城市运营商，但核心能力不是怎么搞好城市发展，而是怎么跟政府谈地价，把价格谈下来，合同越简单越好，地到手钱就赚到了，赚的实际上一锤子买卖中土地的折价和未来土地的升值，而大部分不是靠经营赚钱。最终导致政府不再信任市场，干脆自己来吧。

而上一个十年，不信任的方向反过来了，但是契约形式却没怎么变化。政府让下设的投融资平台公司来搞一级开发，也会签一个合同，甚至连合同也没有，只有一纸盖了公章的公文。平台公司搞的也是一锤子买卖，最大的业绩是怎么把钱融到手，至于怎么把城市发展好，钱应该怎么花，这事儿平台说了也不算，全凭一把手怎么想。没有对手方制约的政府，不顾市场情况的乱融资、乱花钱，也就毫不奇怪。走到最后，地方政府和平台公司也成了被口诛笔伐的对象。

开发企业虽然退出了一级开发，只能通过招、拍、挂拿地，却开始对政府不信任了。比如在一个新区拿地的时候，看不到成熟的环境，出手越来越谨慎，虽然政府口头上承诺一片形势大好，可是卖完地之后，谁也说不清楚周边的配套设施什么时候能建好，卖地的钱还不一定会用到哪儿去呢，开发商也变得越来越小心，颇有点不见兔子不撒鹰的味道。心态往往是：“我跟政府签的购地合同里，可没规定什么时候政府要把配套设施建好，要是我盖完了房子，周边还一片荒芜，谁来买啊，搞一级开发的平台和政府谁也制约不了，我如何敢信啊。没准我买完地周边的规划都会被改掉了呢。”

未来平台融资越来越困难，是不是城市配套要搞完善更加困难了呢？不是，平台公司融资越来越困难了，这并不代表城市发展没有出路，而是要转变思维，在城市的建设过程中，真正的引入科学方法和契约机制，让资本放心进入，用契约来实现政府与资本的合作和互相制约，不再做一锤子买卖，让契约为合作增信。

那么，契约精神是不是就是要写好合同呢？也不是这样简单。城市发展过程十分复杂，涉及颇多利益主体，包含了诸多目标，需要遵循各种政策，可以选择多条路径。这些都是契约应该涵盖的范畴，目前的合同只是城市开发契约显性化的载体，我们还需要更加完整和科学的实施机制以完善契约，用系统工程的方法来解决城市这个复杂系统的问题。

近几年，城市开发领域政府与企业之间的合作，已经有了一些成功的尝试，比如以中国中铁为代表的央企在淮南等地的区域开发投资、以北京长阳模式为代表的地方投融资平台转型尝试、以国开城市开发基金为代表的金融资本对城市开发的助力、河北等地区还出现了一些以产业市镇为投资方向得房地产企业的转型。

这些尝试各有不同的成功经验，也面临着各自不同的困境。但我们相信这是利用市场化投融资机制助力中国未来十年城镇化的有益探索。