政企合作这样的概念，在纯粹的经济学家或者学者眼中是不值得讨论的概念，这只是技术问题，甚至在很多学者看来，这一定是政府要偷换概念，他们认为把一个国家搞得不清不楚似乎才是官员们希望的。因此，政企合作需要共识，需要在一定的概念层面求得一种相互理解和支持，这只能选择实用主义的立场。

学者、媒体人和老百姓，都是旁观者，旁观者所处的角度和政府管理者的角度是不一样的。旁观者站在结果角度看过程，因此处处皆是问题；政府是站在过程角度看问题，虽然政府也瞄着长远，瞄着未来和战略，但必须脚踏实地。当事者只有站在过程角度“瞄着”结果，才能找到解决问题的办法。

国外的政府和经济学家们是从上往下看的，是用资本主义发展的结果来看我们现在转型的过程。因此他们不仅把城投公司，甚至把中国的国有企业都当成一种特殊的政府平台，甚至不觉得国企跟民企一样都是企业。这种独特的认知是如何形成的呢？实际上这源于中国特殊的转型过程。这种过程方向明确，即从计划到市场，但程度如何，尚无定数。

发达资本主义国家的一些经济学家从小就生长在市场经济的土壤里，接受市场至上的思想熏陶，用成熟市场经济的观点来看中国，就好像一个老人看一个毛头小伙子，在老人家看来，小伙子尚不成熟，怎么做都不太合适。

过去二十年城镇化进程，与国外同等程度的城镇化过程相比，可以算得上高速。短短二十年中，城镇化的投资方式可谓变化巨大。从主导力量的角度来看，大致可以分成两个阶段：第一个十年，即“市场主导的城镇化”（90年代初至2002年左右）；第二个十年，即“政府主导的城镇化”（2002年左右至今）。以政策为基础的资本流向，成为了谁来主导这一领域的决定性因素。

第一个十年之所以出现“市场主导的城镇化”，是土地的资本属性在发挥作用。在“市场化一切向好”的舆论大环境下，资金杠杆普遍向市场倾斜，无论是受制于资金实力还是迫于政策和舆论导向，政府都自觉或不自觉地放手由市场主体来解决城镇化问题。当时的政策环境下，开发商具有土地价格上的低进入门槛，以及各种房地产开发政策所形成的高杠杆，包括大面积滚动开发所形成的高时间杠杆、贷款条件低所形成的高信用杠杆、预售制度宽松所形成的高提前融资杠杆。“一低三高”优势使房地产企业遍地开花，并在房地产开发过程中替代政府建设不少城市基础设施和公共服务设施。在市场力量主导下的城镇化进程中，至今能让大家耳熟能详的代表词汇就是“大盘模式”。彼时，开发商在造房子的过程中甚至自我定位为城市运营商，看看当时开发的大盘，还颇有点小城市的味道。

但是好景不长，“市场主导”模式的弊病暴露得也很快，自然引来了政府、民众和专业人士的诟病。随着2004年“831”大限的到来，大盘模式彻底破产了。其实早在2000年初，随着房地产市场的形成和日益成熟，土地价值也越来越被社会广泛认知，一些地方政府开始探索并实施新的城市开发思路，即自行熟化土地、以招标或拍卖方式来出让土地、获取土地增值收益再继续投资于城市建设，“831”大限则是将这种实践做法彻底确认的一个标志。

随着2010年开始的平台清理工作，预示着政府主导城镇化阶段的“夕阳西下”。在当前经济形势再次面临考验的情况下，尽管通过中央和地方的投资拉动来渡过难关的想法再次抬头，但是再没有人敢大张旗鼓的推行“平台模式”。而地方政府一如既往地痴迷于“土地财政”，也成为社会各界不断抨击的焦点。

那么未来的十年、二十年城镇化如何去做呢？按照国内经济学家的说法，中国的经验是“摸着石头过河”。这句话要是统计一下，恐怕在总结中国改革经验的文章里被引用的频率足够跻身三甲，其含义似乎是“没有先例可考、边干边研究”，这也可以看成是中国人实用主义精神的体现。

理论研究可以“非黑即白”，解决问题的办法则必须是实用主义的，如果要解决中国的现实问题，就必须秉承实事求是的态度，在这样的前提下，政企关系问题也就不难达成共识了。

经过若干轮政策调整，旧模式无法继续复制，新模式的萌芽开始显现。在政府投融资平台日趋“颓败”的情形下，出现了政府与大型投资企业共同大规模开发的新模式，与过去二十年中所谓的“政府主导”或者“市场主导”不同，要是用一个适宜的词语来总结，大概“政企合作”是一个比较形象的说法。

政企合作是不是一下子就很“美满”了呢？当然不会那么容易。过往二十年，要么“市场主导”，要么“政府主导”，这明显地可以看出，政府和市场有一个共同的心态，那就是“我说了算”、“你得按照我的游戏规则来”。所以，两方合作起来难免有些互不适应。事实上，双方恐怕只有好好反思一下“我说了算”的时代自己所犯的错误，而不是只看到自己的好处，才能够真正摆正位置，真正走到合作的道路上来。

回想走过的二十年，中国的城镇化历经了一个“否定之否定”的过程，“市场主导”与“政府主导”先后被实践所否定。敢问路在何方？我们认为，需要突破主导的概念，化“主导”为“合作”，从而走出“纠结”现状，探索良性发展之路。

我们无意以政策建议的方式提出针对这一模式的重重约束，因为时机还不成熟，尚不能一锤定音。既然改革、转型是一种摸石头过河的过程，我们更愿意建议一种机制，在机制的基础上促进政府和企业在城镇化这一过程中实现相互合作、相互理解，规避各种问题——那些通过总结过去二十年历史所可以推断出的问题。