（原文载于人民网）

经历了十几年的造城运动以后，人们忽然发现，城市发展乏力了。总体来看，前些年城市发展主体模式是依赖土地和房地产，房地产业的高盈利性导致整个社会资金成本居高不下，使得很多产业的利润水平不足以支撑融资成本，搅乱了企业的投资判断，众多产业发展陷入困境。转变这种以房地产为主导的城镇化模式，把城市发展调整到正常的轨道上来，也是新型城镇化应有之义。当然不是每个城市都缺乏产业,就每个城市而言，城镇化中面对的问题可能是不一样的，有些城市需要的可能是产业升级换代，有些城市需要城市功能的完善，但在这一系列的政策背景下，产业导入和城镇化同步发展的产业新城PPP模式呼之欲出。

产业新城PPP的模式与问题　　

新型城镇化过程中适宜产业的导入是重要的，这种重要性怎么说都不过分，尤其对很多边远的城镇来说。最近出现了这样一些新的产业新城PPP项目，这些项目虽然不在财政部和国家发改委的试点范围之内，项目所在区域也不是国家新型城镇化试点，但是投资人和政府根据政企合作(PPP)的精神，本着市场在资源配中起决定性作用和政府更好地发挥作用的原则，探索了产业新城发展的PPP模式，这些探索是值得关注和期待的。

这些新的PPP项目有五个特点：一是基础设施条件差，由于这样的项目一般距主城区相对比较远，缺乏城市基础设施和公共服务设施配套，对外联络的基础设施也不完备；二是产业空白，需要引进战略性产业项目拉动区域的发展；三是金融、人才和原材料等要素市场欠缺；四是消费市场在外，不具备消费这些产品或服务的市场条件；五是投入产出平衡机制复杂，企业投入的回收具体体现在三个方面，投资回收部分依赖于土地出让收入，部分依赖于税收增量收入，部分依赖于房地产开发产生的物业销售收入和物业租赁收入，总体上依赖于城镇长期持续的发展，尤其依赖产业的充分发育，产业税收是区域发展重要的支撑。

这类新型PPP项目无论对企业还是对政府来说，都不是什么新生事物，但双方都担心政策的可行性。目前，“市场是法无禁止即可为，政府是法无授权不可为”的观点在官员中很有市场，这样的观点对项目影响甚大。有些官员从积极的角度解读，认为政府在宪法授权的范围内行事，依法依规推动企业在区域发展中主动作为，解决老百姓就业和民生问题，解决区域长期可持续发展问题，让市场决定配置资源的方向，这是正确的选择；也有从消极层面解读的，认为既然是政企合作PPP类项目，国家发改委和财政部试点中不含有这类项目，就应该等待政策的明晰，不应该主动探索和创新。

政府的消极想法多数集中在试点目录上，这显然是荒谬的，是在用小法否定大法。我前面的专栏文章曾以“PPP白马非马”为题，对类似的问题进行过讨论，但是这种问题在现实中还是越来越严重地制约着区域的发展。我们可以这样设想，国家要在一个狭小的领域中进行管理科学试验，这个管理科学试验界定了一个很小的范围，那么是否就意味着其他人包括地方政府内，在国家试验的领域外都不能再有任何作为了呢，都要等待国家试验出结果、出标准、出模式、出产品呢？这种想法显然是有问题的，如果大家都这样想、这样干，一国经济早就陷入崩溃状态。一国经济的发展需要企业主动作为，积极开拓进取，按照市场配置资源的逻辑谋划和实施各种项目，自动满足人们日益增长的物质和文化的需求。可现在的状况是，面对着需求，企业有强大的动力，愿意创新解决问题，但地方政府以不在目录为名，以小政策不支持等说法推脱，企业干着急没办法。

事干不成也不能全怪政府，企业的做法也有自身的问题，很多企业普遍认为目前PPP的想法很好，但还需要金融机构的支持，如果金融机构不给钱，什么事也干不成。最近与一家比较有实力的民营企业集团主管投资老总沟通，他历数了自己与各种金融机构沟通的状况，可是金融机构不买他的帐，金融机构只给符合条件的企业贷款。与各方面的沟通使我看到了企业在创新过程中普遍存在的几个问题：

一是企业产品化思维的局限性制约创新。企业想干一件事情，先把自己的产品研究清楚了这是对的，拿着自己产品的几个特点与金融机构对接表面上也是对的，但是得到的答复往往是NO。为什么呢？你可以有产品，用产品说话，但是你不能够要求所有外面的机构都有成熟的产品与你配套。我这里要强调，PPP概念虽好，但是毕竟是新生事物，银行很难在短时间内推出符合你所定义条件的金融产品，或者说永远也没有符合你定义条件的金融产品也是可能的。金融机构主动推出符合一定条件的金融产品是需要考量产品的通用性和风险的，而且金融产品的推出也不是一朝一夕的事情，是一个长期的过程。二是企业对创新的理解需要调整。企业的业务模式创新一定不要把金融机构的金融产品创新作为前提，而企业和政府在做PPP过程中普遍存在的对金融机构的产品创新期待。实体业务的创新如果不需要金融机构创新产品，仅仅需要其在一个交易环节的创新，就可以解决企业的业务创新问题，这样的业务创新就很容易实现。与其等着银行创新出符合你要求的产品，不如考虑旧瓶装新酒，也就是用金融机构都能接受产品和方式，实现你的业务创新，而不是用银行的产品创新实现你的业务创新。

投资人的角色定位

我们接触了一些城镇，正在与城市运营商合作，通过PPP模式与政府一起完成新城镇的建设。这样的城镇与市场化投资人合作的项目是具备上述五大特点的PPP项目。这些城镇多半是处于偏僻的地区，按照政府目前的财力和实施能力，如果没有开发商或产业新城类投资人看中，这样的区域估计十年八年内都没有发展的机会。

当地政府和百姓都希望引进社会投资人，老百姓也不愿意错过目前中国发展的战略机遇期，更何况社会投资人的介入可以把一个区域的发展阶段至少提前了十年。即使百姓、政府和投资人有高度的共识，但在涉及到投资人的投资回报问题时，仍有五花八门的观点严重制约发展，尤其这类项目多会涉及到新增财政收入使用问题，也就是新增财政收入中要有一定比例用于支持基础设施和公共服务设施的投资，还有一部分要支持为了拉动产业发展所必须进行的政府扶持性支出，美好的愿望在诸多的问题面前显得很无能为力。鉴于目前状况，政府和投资人也变得更加智慧，寻找智力外援，我们有幸参与了一些项目的顾问工作，积累一些经验并进行了一般性思考。虽然这些经验来源于一些具体项目，但是有一定的普适性，因此在这里把荣邦瑞明的思考与大家分享，以利于行业的健康发展。

明确投资人的角色定位很重要。在政企双方定位没有形成共识之前，投资人的定位没有明确，投资人和政府一直在纠缠于很多没必要的细节之中，因此项目谈判失败者有之，双方恋爱一年半载没有进展的更多，导致整个社会交易成本居高不下。我们从公共管理和区域发展的角度，给出一些定性的结论，为投资人的角色进行定位，便于政府进行定性的分析和合作框架协议的制定。通过分析，我们定义了投资人的四种角色：一是基础设施和公共服务设施的投资者。投资人首先是基础设施和公共服务设施的提供者，这明显应该是政府的职能，因此可以认为是政府和社会资本合作行为，是大概念下的PPP，政府与投资人之间是合作关系，资金都由企业出，需要解决投资回收问题，也就是企业代替政府做了基础设施和公共服务设施建设的投资；二是产业配套环境（一般常说的营商环境）的提供者。在一个这样的区域，产业要想发展起来，一定要植入一系列具有带动作用的产业项目，但这种植入是需要代价的，是需要投入资金进行培育的，包括土地的让利，金融市场的孕育，人才市场的培育，消费市场的发育等，这些也不应该是哪个企业应该做的事情，外部性很强，本应是政府的职能；三是城市招商服务的提供者。产业形成过去依赖于政府自身的招商，很多城市曾经实行全民招商制度，取得了表面的繁荣，虽可招到一些企业，但是参差不齐，基本没有产生聚集效应，，未来清理和淘汰落后产能还可能付出更大的代价，是得不偿失之举。由真正对区域长期发展负责的市场化投资人进行专业招商服务，围绕产业进行深度策划、招商，才是投入少见实效的招商行为；四是城市基础设施和其他公共服务的运营者。这种运营不仅含有传统的基础设施，还要运营好产业发展需要的产业基础配套环境。

界定出产业基础设施概念很重要。在产业新城PPP模式下，产业配套环境或营商环境提供者角色将越来越重要了，产业配套环境提供者的盈利性是一个值得讨论的问题，这有利于地方政府统一认识。在一个区域产业发展过程中，存在着这样一些项目，几乎每个企业都需要这样的产品或服务，但是这种产品或服务的外部性很强，我们称这样的产品或服务为这个产业的基础设施。从政府承担投资责任的角度，以政府作为投资责任主体来为产业基础设施分类，可分为四大类：一是政府全额投资类，这类产业基础设施基本上是没有现金流，政府应该承担全部责任；二是政府投资补贴类，政府应该对这类项目承担一部分责任，因为这类项目虽然外部性很强，但是在适当的补助下通过市场化的方式可以解决投资问题，归为政府投资补贴类；三是运营补贴类，这类补贴可能在整个运营周期中都需要，也可能在市场发育不完全时需要，总之为了产业环境的形成，政府是需要承担一部分产业基础设施运营补贴的；四是政府融资支持类，包括贷款贴息，给予政策性融资支持等。对于以上四类产业基础设施类项目的建设，本质上是政府承担这些责任的，但是随着政府直接投资的限制，这些工作政府难于直接完成，产业和城镇化发展严重受到制约，因此经过十余年的探索，政企合作PPP方式建设产业园区或产业新城逐渐浮出水面，投资人干了四类政府该干的事，并且把政府应该承担的四类责任承担了下来。但是由于过去缺乏对这类问题的一般性研究，整个社会缺乏认知，因此在制定合同或执行合同过程中，总是遇到双方探讨问题不在一个层面的问题，如同鸡对鸭讲，导致投资人和政府合作成本高启，使得投资人对政府信用产生了极大的怀疑。

新常态下新共识也很重要。即使投资人的盈利模式问题得到了解决，投资人的风险还是很大的，投资人仍然需要与政府达成一些新的共识，这些共识要形成可执行的法律协议和政府的政策。一是双方在城市发展方向和产业发展方向上一定要有共识，过去经常是换一个市委书记，城市和产业就要改变一个发展方向，因此这种共识不是一两年的共识，是十年以上的共识，也就是至少两届政府领导都支持的事情企业才敢进来和愿意进来投资。二是城市管理上要在多方面有新突破，这些突破不是让政府违规，而是要政府把企业作为真正的合作者，详细区隔什么是行政行为，什么是专业能力，在专业能力方面充分尊重专业公司意见。比如政府在规划管理方面要与投资人要有新共识，虽然规划的审批是政府的权限，但是如何才能把一个区域发展起来，什么样的规划更能吸引产业投资人和人才，这确实是需要多听听投资人的专业意见，给投资人更多话语权，而且要进入合同和政府的文件，确保共识变成行动。