在政府和社会资本合作（PPP）领域停滞近一年之后，2023年11月国务院办公厅发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），确立了PPP领域新模式。新模式明确了几项重要原则：一是未来的PPP全部使用特许经营的模式实施，聚焦使用者付费领域；二是聚焦有经营性收益的基础设施和公用事业领域；三是优先选择民营企业参与。随后，国家发展改革委等六部委于2024年初发布了《基础设施和公用事业特许经营条例》（国家发展改革委令第17号），进一步详细明确了特许经营项目准入、运营及监管等方面内容。

作为推动社会资本参与基础设施和公用事业投资的主要路径，政府和社会资本合作新机制的实施效果受到业内的广泛关注，一些核心问题也希望通过项目实践寻求答案。因此，结合我司统计发布的2024年一季度城建投融资市场数据，本文重点分析特许经营领域的市场数据。

2024年一季度，全国特许经营项目总成交数量206个，成交规模757亿元，与2023年一季度相比，成交规模同比下降45%。从单一项目规模看，项目成交规模均值3.67亿元，中位数2.1亿元，投资规模5亿元以下项目占总量82%。分行业看，公用事业、市政工程类项目在项目数量和投资规模上占据前两名的位置，而长期以来在市场化投资领域规模较大的城镇综合开发、交通运输项目较少采用特许经营模式。

分析一季度特许经营项目数据，可以总结出以下几方面特点：

1. 公用事业和市政工程是主要投资领域

在所有特许经营项目中，公用事业类和市政工程类项目总规模分别为254亿元和206亿元，二者合计占特许经营项目投资规模的61%。

在过去几年的统计数据中，公用事业和市政工程一直是比较多采用特许经营模式的领域，主要由于这类项目技术相对成熟，经过多年市场化运营，已经形成了基本覆盖建设运营成本的收费和调价机制，比较易于符合特许经营政策所要求的不得在运营期补贴建设投资的规制。此类项目提供的是日常社会生产生活所必须的公共服务产品，在地方社会平稳发展的情况下，产品的需求规模也是相对稳定的。这也有利于社会资本方评估项目投资风险，坚定长期经营的信心。

2. 地方国有企业对特许经营的参与度较高

国家发展改革委办公厅《关于印发政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）的通知》（发改办投资〔2024〕227号）中说明“除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东” 但在以往实践中，一些地方政府认为直接授权的法理基础不足，特别是有不少地方国企并不是本级政府直接全资设立的，地方政府感觉直接授权的合规性存疑，希望通过竞争机制将授权的过程正规化、合法化，地方国有企业也希望通过签订特许经营协议明确授权范围、收费、补贴和调价机制，实现真正的市场化经营。

从一季度数据看，大部分项目的特许经营方是本级国有企业，投资规模564亿元，占总量的75%左右。主要涉及领域包括停车充电（124亿元）、给排水（84亿元）、公路桥隧（62亿元）、水库水源（42亿元）等。

未来这些不合规项目或将面临整改，预计会有两个整改方向，一是以政府直接授权的方式实施，二是将项目重新招标，采购符合PPP新机制要求的社会资本方。

3. 民营资本投资规模未达到政策预期

一季度民营企业参与中标特许经营项目46个，总投资额73亿元。与去年一季度相比，总规模增长64%。

PPP新机制鼓励民营资本参与特许经营项目。从一季度数据看，民营企业参与规模有明显增长，但占全领域投资规模的比重仍然较小。这一方面是由于今年总体投资规模缩减，投资机会减少，另一方面民营资本也尚未做好大举投入特许经营项目的准备。

从主要投向看，民营资本比较青睐固废环卫（24亿元）、燃气热力（10亿元）、能源照明（10亿元）领域，典型项目包括污水处理、垃圾焚烧发电、燃气特许经营、城市环卫等。这些领域项目投资额一般不大，需求长期稳定，已经实现充分市场竞争，民营企业凭借其技术成本优势能够参与其中。

但民营资本相对投融资能力偏弱，尤其是在融资方面成本较高，使其难以参与大体量、长周期、低回报率的特许经营项目。在一些涉及国计民生的项目（如公用工程、水利、城镇综合开发等）中，地方政府天然的更加信任国有企业。可见，民营企业在特许经营领域所扮演的角色仍未明确，民营资本和地方政府重新接近仍需内外部条件的共同作用。

4. 央企投资萎缩，集中于有突出竞争力的领域

在往年，央企是市场化投资项目中社会资本方的主力，但在一季度的特许经营投资数据上看，央企投资大幅度萎缩，仅牵头中标8个项目，总投资额14亿元。以往投资主力八大建筑央企中，仅有北京碧水源科技股份有限公司（中国交建控股）、中国水务投资集团（中国电建控股）牵头中标4个给水和污水处理项目。

我们分析央企在一季度特许经营项目中投资规模萎缩的原因有以下几方面：一是新机制下特许经营项目全部是使用者付费项目，限制了项目的规模，央企在做规模较小的项目时，在成本、机制上不占优势；二是新机制下的特许经营项目需要通过运营来获得利润，对专业运营能力要求较高，而建筑类央企普遍在专业运营能力上技术储备不足，从一季度数据上可以看出，只有一些专业化的运营公司才能承接特许经营项目；三是新机制要求民营企业在社会资本方中占有重要地位，而央企与民企合作的内部机制尚未理顺，缺乏与民营企业合作的经验和路径。

央企如果想在特许经营领域有所建树，首先必须摒弃“重规模轻利润”、“重建设轻运营”的传统观念，摒弃“政府兜底”的固有思维，勇于承担市场风险，回归价值投资的本源。其次，要强化专业化运营技术的积累，重视运营人才的储备，重视与运营端机构的合作。最后，要努力打破国有资本和民营资本合作的壁垒，多方探索与民营企业的合作模式。

5.国有资本和民营资本股权合作案例初现

115号文所附的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（2023年版）要求在市政、环保、交通运输、水利等多个领域中，民营企业所占有的股权原则上不低于35%，即鼓励国有资本和民营资本在特许经营项目上开展股权合作。一季度成交项目中出现了三例较为典型的“民企+央企”合作案例。

这几个项目的联合体构成均是以投资方/运营方牵头，专业服务商（施工/设备）参与，很好的体现了国有企业和民营企业在专业领域上的合作和互补。但从115号文的导向看，这种结合依然有很大的发展空间。从我司近期对国央企投资方的调研情况看，他们对具有专业运营能力的民营资本还是非常欢迎的，但合作的方式依然以购买服务、委托经营、债权合作为主，双方在推动股权合作方面仍然面临机制方面的困难。解决这一困难还需要从顶层设计方面给与指导。

综合以上几方面分析，当前特许经营模式正处在旧机制向新机制转换的过渡期，新机制的各项要求的落实仍需要政策指导和项目实践。近期，随着全国政府和社会资本合作项目信息系统上线，特许经营项目有望得到规范管理，过去一年中标的部分特许经营项目也将进入整改阶段。我们预计特许经营市场近期不会有爆发式增长，远期的发展需观察顶层政策导向和民营资本的培育。