综合开发模式是近年来城建领域的焦点话题之一。国务院《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）首次明确和完整的提出了鼓励“综合开发模式”：“鼓励民间投资以城市基础设施等为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设”。但综合开发合规性问题、与新增地方政府隐性债务的关系等课题也是业内讨论的焦点。综合开发业务是否还有需求，未来将向哪个方向发展？在此我们做一系统探讨。
“综合开发”是指将一批相对独立但空间和功能具有一定关系的单体项目统筹设计、统筹实施，从而实现产业发展、人口集聚、环境改善、公共服务水平提升等城市发展目标的项目策划模式。它包括以土地一级开发为主的片区综合开发，也包括近年来的一些新兴领域如EOD、TOD、城市更新、乡村振兴、产业园区开发中涉及多种业态混合投资的项目。综合开发模式的产生、发展是一系列客观需求的产物。首先，一些包含多类工程的综合项目（如城中村改造、交通枢纽建设）客观上无法分割成一个个独立项目实施，必须统一谋划、同步建设。其次，综合开发模式可以协调财政、国土规划、城建、城管、交通等多个部门力量共同完成城市发展目标，避免条块分割的项目管理模式在资源、信息共享和工作协同中造成的困难。此外，中央的投融资政策也鼓励将有关联的经营性项目与非经营性项目打包实施，通过一揽子融资方案解决非经营性项目融资困难的问题。总之，综合开发给予了地方政府解决一揽子问题的途径，打通了投资企业和金融机构参与城市开发的路径，受到了各方的欢迎。
自2015年我们开始对基建领域大型项目开展分类统计时起，综合开发类项目即展现出快速的增长势头，至2017年成交规模接近万亿，达到第一个高峰。2018年至2019年，受到2019年财金10号文等PPP政策影响，综合开发项目年成交规模下滑，但采用各种创新模式的综合开发项目规模迅速增长，填补了PPP模式萎缩后的市场份额，2021年创造了第二个规模高峰，并常年处于行业排名第二的位置（仅次于大交通类项目）。2022年至今，受到房地产行业调控和清理化解地方政府隐性债务等政策影响，综合开发项目规模再次出现了下滑，但依然保持行业排名第二的位置。
以上的数据显示，综合开发依然是基建领域大型项目的主要形式之一，未来依然具有充分的生命力和广阔的市场。同时，为了更好的适应当前经济形势和政策环境，综合开发也需要与时俱进，补充新鲜内容、创新实施路径。
近两年，伴随内外部经济形势挑战，以及土地、财政、金融政策的一系列调整，综合开发类业务已经出现了一些发展变化。与2021年之前的综合开发业务相比，主要的变化体现在以下几个方面： 1. 基于土地开发的投融资机制面临变革，综合开发走向市场化综合开发曾广泛的应用于土地开发融资，相应的投融资机制也经历了几轮演变。最早的机制是土地出让收入分成，即社会资本协助政府完成土地一级开发所必须的基础设施和公共服务设施投资，熟化的土地出让后，土地出让金在社会资本和财政之间按一定比例分配。2016年国家禁止土地出让收入分成后，综合开发项目转而采用以开发成本确定收入规模，并通过PPP模式中的财政可行性缺口补助支付的路径。2019年财金10号文后，大量综合开发项目以特许经营、授权开发等类PPP方式实施，但其实质依然是以土地出让金为主平衡围绕土地熟化而投入的基础设施成本。随着国家开展对房地产行业的调控，土地一级开发需求转弱，基于土地出让金返还实现投资平衡的综合开发项目在策划和实施上面临困难，整体规模缩减。一些已经完成投资的项目被认定为新增了地方政府隐性债务。通过综合开发为土地融资的路径进一步受到了严格的限制。与此同时，TOD、EOD等基于真实市场需求的综合开发受到政策的鼓励。国家发改委《“十四五”新型城镇化实施方案》提出“推广以公共交通为导向的开发（TOD）模式”。生态环境部推进的EOD模式试点文件中鼓励“公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施”，“加大产业收益对生态环境治理的反哺力度”。生态环境部已经公布了两批共94个EOD试点项目，山东省、安徽省、江苏省等省份建立了EOD项目库。市场化综合开发项目设计的核心是将交通、生态环境治理等公益性项目与相关的产业项目（枢纽周边物业开发、生态环保相关产业）直接挂钩，以产业项目的市场化收入覆盖公益性项目的成本，避免了地方财政的兜底支付责任。在当前各级地方政府面临财政困境的情况下受到政府方和投资方的欢迎。综合开发最初被用于土地一级开发领域，通过完善配套熟化土地，在我国城镇化进程中发挥了积极作用。但随着我国城镇化率接近70%，城镇化进程已进入后期阶段。今年新一轮国土空间规划落位后，城镇发展空间就将基本确定，不再有大规模扩张的空间。《“十四五”新型城镇化实施方案》确立了城镇化工作的指导思想是“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。这说明我国已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。因此，自我国“十四五”规划提出“实施城市更新行动”后，综合开发业务的内容中，涉及城市更新内容的项目在逐步增加。2021至2023年间，城市更新类项目（含“城中村改造”、“老旧小区改造”、“旧村改造”等）占综合开发类项目的比例一直保持在25%-30%，是综合开发项目中的第一大类别。与增量开发相比，城市更新项目具有以下几个特点：一是以问题为导向，城市体检先行，根据体检结果确定更新内容，目标导向更明确；二是以文化保护、公共服务提升等公益性投资为主要内容，开发性项目主要用于项目投资平衡；三是受到规划、土地、金融等政策的明确支持。当前，借助城市更新政策路径实施综合开发项目已经成为投资业内的趋势和普遍共识。综合开发类项目投资强度大、开发范围广，一直是大项目多产的领域。过去几年都不乏上百亿元甚至几百亿元投资规模的案例。这一方面迎合了地方政府一揽子解决问题的诉求，另一方面也满足了投资企业做大项目的需要。但一个区域的财政收入、土地市场规模、市场化经营收入是有限的，不可能无限制的支撑综合开发项目。很多大项目在实施过程中，受到前期工作不细、建设条件不具备、土地市场低迷、开发周期过长、政府财力有限等诸多因素，实施效果不尽人意。综合开发，重在发挥综合效益，绝非越大越好。在当前经济和政策形势下，中小项目有诸多优点：一是前期策划更详实，财务数据较准确，项目风险识别更充分；二是建设条件容易满足，一旦实施能够迅速推进；三是项目周期短，投资能够迅速见到效益，避免政策波动风险；四是调整灵活，遇到经济形势和政策环境变化时更便于调整机制模式。从数据统计上看，2021年城镇综合开发类项目平均规模102亿元/项（剔除单个项目20亿元以下的项目），2022年和2023年，这一数据为82亿元/项和41亿元/项。可以预见，未来综合开发项目将更多的向“小而美”的方向发展。综合开发类项目是各类型项目中投融资机制最复杂的，其投资资金的来源也是多元化的。以城市更新、城中村改造等项目为例，目前常用的投资资金来源包括：财政资金（包括上级财政支持、奖励资金，地方财政设立的城市更新专项资金等）、地方国有企业融资资金、地方政府专项债、原产权人自有资金（用于自有物业的改造）、社会投资人资金、金融机构的项目融资资金等。近两年，为了降低项目综合成本、增强项目财务可行性，很多项目采用了多种途径资金组合使用的投融资模式。如华东某市历史文化街区改造项目，资金来源于以下几个方面：一是从市郊新城开发建设盈余中统筹部分资金用于项目区域更新，二是允许权属人自行加盖（补缴土地出让金）或翻建（财政给予补助），三是引入外部投资人投资打造民宿、餐饮、艺术馆等业态。通过灵活的项目机制引入多元化资金，降低了财政直接投资的负担，起到了良好的效果。总体而言，目前综合开发正处于一个变革时期，从单一土地融资逻辑向市场化经营逻辑转变，从增量开发向存量改造转变，从“大而全”项目向“小而美”项目转变。在越来越注重投资效益的当下，仍有大量复杂的基础设施业务工作需要以综合开发形式实施，综合开发的客观市场需求依然存在。综合开发业务的未来走向，一方面受到我国城镇化发展的整体趋势的影响，另一方面也和投资领域政策导向密切相关。结合我们近期的项目实践和政府企业调研情况，综合开发业务未来将展现出以下五个趋势：当前我国城镇化进程已进入后期阶段，城镇人口增速明显减缓。未来我国城乡建设重点将从普遍全面的城镇化转为重点区域的城镇化。2020年习近平主席在《求是》杂志上发表的文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》提出：“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的。”“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。……要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城。” 近几年城市人口流动有以下规律：一是北京、上海、广州等超大城市由于人口密度过高、竞争压力大，公共服务配套水平不足，以及主动的非核心功能疏导，导致了低端产业和从业人口持续流出。二是大湾区、长三角、成渝等核心城市群的节点城市（如宁波、苏州等）在逐步放开落户和购房限制后，通过产业人才落地优惠政策和相对较低的生产生活成本承接超大城市的产业人口转移，城市人口持续增长。三是长沙、西安、合肥等二线省会城市不断提升城市首位度，集中全省资源发展出有特色的产业集群，也吸引了省内人口的转移。城镇化发展的短板即为综合开发的需求。未来五至十年，综合开发业务将主要在以上一二线城市展开：一方面一线城市利用其雄厚的财政实力，通过城市更新、城中村改造等行动完善公共服务配套水平、优化产业布局；另一方面二线城市人口的流入带来了对环境改善、基础设施建设、房地产开发、社会公共服务等综合开发业务的需求。综合开发的项目内容一直是伴随着城镇化建设的主要矛盾的变化而变化的。当我国的城镇化建设工作转向以城市更新为主的阶段后，综合开发的主要内容也将转向以城市更新为主。综合开发也是实施城市更新行动的重要手段。城市更新行动，空间范围广、涉及领域多，如果只靠专项行动（如老旧小区改造、历史文化街区保护等），只能解决点状问题，且难以持续。只有将多领域的城市更新任务统筹安排、与开发项目统筹安排，才能收到长期、综合的改造效果。因此，许多城市的城市更新政策将“区域统筹、集中连片”更新作为城市更新的重要形式。未来，在城市更新领域实施综合开发的主要形式是片区城市更新和超大特大城市城中村改造。片区城市更新是将城市更新规划单元内需更新和开发的内容组织为一个或几个“目标明确、主体明确、投资回报逻辑明确”的项目。超大特大城市城中村改造则是以村集体经济组织为单位筹划更新改造项目，其主要内容为改善居住环境、补足公共服务短板、集体经营性用地再开发和保障性住房供给等。这两类项目均具有“投资规模大、项目内容杂、涉及领域多、预期收益好”的特点，适宜以综合开发的形式实施。除城市更新外，当前依托于各类优质资源（如矿产、土地、生态环境、龙头产业等）完善基础设施和公共服务设施配套的综合开发（XOD模式）未来仍将占据一席之地，但其总体规模受到优质资源稀缺性的影响，将处于从属地位。未来的综合开发项目，无论是城市更新还是XOD，总体的趋势是走向市场化，即通过项目经营提供市场化定价的产品和服务，以销售收入覆盖项目成本。对于大多数项目来说，单纯的一级开发只能获得矿产、土地、水源、生态环境产品等资源，只有二级开发和三级运营才能将资源转化为终端产品。因此，为了实现产品销售收入覆盖资源开发成本的目标，必须将一二三级开发联动实施。这里所讲的联动，不再是房地产开发商借助信息不对称低价获得土地使用权的违规行为，而是通过投资机制将一级开发与二级、三级开发的主体绑定，将一级开发成本内化到市场化项目的方法。在鼓励联动开发方面，很多领域已经指明了方向。例如在生态保护领域，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》指出，社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业获得收益等。在城市更新领域，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》指出，凡属于低效用地的，“鼓励原土地使用权人改造开发，……完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，……探索不同用途地块混合供应”。这些方向性的指引有望逐步转化为土地储备、自然资源供应、融资支持等方面的具体政策，支持联动开发更广泛的应用。据我们统计，近几年综合开发项目的实施模式大致包括：“授权开发+”（占总量的70%-80%）、特许经营（约占10%）、PPP（约占10%-20%）。“授权开发”及衍生模式机制灵活，占据了绝对的优势，部分规模较小的项目采用PPP和特许经营模式。这一比例未来会发生一定变化。一是由于国办函115号文提出的政府和社会资本合作新机制中，PPP和特许经营合二为一，且不再允许可行性缺口补助、可用性付费等。而一般规模较大的综合开发项目无法在不提供可行性缺口补助的情况下，单纯依靠使用者付费实现投资收益平衡。二是由于综合开发“综合性”越来越强，既包括（子）项目类型的综合，也包括资金来源的综合，不适合全都采用一种实施模式；三是由于未来市场化的综合开发将更多转向一二三级联动，PPP等模式大多用于基础设施和公共服务领域，不适用于完全市场化竞争的二级开发项目。我们预计，随着综合开发链条的延长，项目实施模式将变得更加复合化。项目整体由地方政府或平台公司统筹策划，根据各子项目的项目类型、回报机制、资金来源分别设置适用的PPP（特许经营）和类PPP（如授权开发、投资+EPC、EPC+O、股权合作+联合开发、开发+配建、村企合作）模式。未来的综合开发项目将更多的采用“专项债+授权开发+特许经营+资源开发+一二级联动+……”多种模式相结合的路径。随着综合开发项目的产业链条越来越长，它所包含的内容也从城市规划、项目策划、征地拆迁、基础设施投资延伸到产业投资、物业投资运营、社会服务等，项目客户也从政府端转变为消费端。这正是擅长做政府端业务的地方国有投资企业、建筑类央企等传统的综合开发投资商的短板。为了适应新的市场形势和客户需求，头部的投资企业已经意识到加强市场化经营能力的重要性。未来，投资企业的能力建设上将向两个方向努力。一是内部板块整合：以集团内原房地产开发、生态环境治理、资产管理、数字信息化等板块为基础，组建城市综合运营公司，专门为综合开发项目提供运营解决方案，提升内在的市场化经营能力。二是外部资源整合：组织长期合作的外部企业，在规划设计、项目策划、产业服务、信息化服务、物业运营等方面建立伙伴关系，补足综合开发上下游全产业链能力。可以预见，未来参与城市综合开发的企业，或是加强整合能力走综合发展的路线，或是强化单一领域能力成为拼图中的一环。单打独斗的企业不再具有竞争优势。
