（本文作者：投资顾问事业部 张晓旭）
近期，城中村改造备受关注，成为当前城建领域的热点。2023年7月21日，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，2023年10月12日，住房和城乡建设部对城中村改造提出了具体政策落实措施，提出城中村改造分三类推进实施：第一类是符合条件的实施拆除新建，第二类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。
超大特大城市遗留的城中村，在改造过程中涉及到的问题十分复杂，同时项目存在的不确定性因素较多，除了政策相对成熟的城市如北上广深以外，其他的特大超大城市大多还处在刚刚起步的阶段，项目实施起来难度很大，推进速度也比较慢，这主要是由城中村的自身特点决定的。目前我们在工作中看到的情况是，很多城市已经开始着手推进城中村改造项目，也有很多投资企业有意愿参与城中村改造项目，但却因为没有相应的政策支持，而不知道怎么去开展工作和推进项目实施，这就需要地方政府在政策设计上花力气下功夫，来创造条件去指导和推动城中村改造。
本文主要站在地方政府的角度，剖析城中村改造项目存在的问题和难点，并通过分析一线城市已出台的城中村改造政策特点，来帮助地方政府理解如何构建一个完整地适应地方发展的政策体系，进而解决城中村改造存在的症结，并推动城中村改造项目的实施。
从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，除“城中村”外，在既往政策中提到的“城边村”、“城乡结合部村庄”、“旧村”等皆在此列。北上广深是开展城中村改造工作较早的城市，并且仍在进行中，历年来出台的城中村改造政策也较为全面，城中村改造案例较多，这些都为其他地区开展城中村改造工作提供了很好的参考经验。城中村改造具体需要做什么工作，可以通过相关案例进行了解。北京市是在2010年开始重点着手城乡结合部村庄的改造，整体启动50个重点村的城乡一体化建设。以北京市海淀区唐家岭村为例，唐家岭村是北京城乡结合部重点考察村，这个村庄存在一些普遍性特点，比如历史上土地曾被多次征占；流动人口倒挂严重；违章建筑较为严重，大部分为四五层加高建筑；基础设施及房屋、消防安全方面存在重大隐患等。2010年4月海淀区组织编制了唐家岭村的建设实施方案，本次改造以针对唐家岭地区进行整体改造，村成立众唐兴业房地产开发有限公司作为实施主体，进行回迁安置房项目唐家岭新城的建设工作，唐家岭村经济合作社作为产业项目众唐兴业园的开发建设主体。整个唐家岭地区的改造内容包括拆迁补偿、房屋腾退重置补偿、居民搬迁上楼所需安置房、配套设施建设与维护、产业发展建设项目、市政公共建设、村集体经济改革、村民的转居与就业、流动人口租赁房、管理机构及其职能改革等。在北京市重点村改造政策下，海淀区对唐家岭村的规划进行了调整，为这一地区的城市化提供了外在动力，同时为村集体预留了部分集体产业用地，增强使这一地区城市化内生动力增强，使唐家岭村有机会完成一次性整建制拆迁转居，彻底完成城市化。从唐家岭村案例可以看出，城中村改造项目需要解决的社会问题非常广泛，涉及到的改造内容很庞杂，需要解决村民安置转居、集体产业可持续发展等一系列问题，同时又需要兼顾周边配套设施完善、产业服务升级等问题，所以说城中村改造项目属于工作内容和涉及政策类别高度集成的一类项目。
本轮城中村改造的目标更加多元化，将兼顾住房保障需求、产业转型升级、城市功能补短板等。本文将城中村改造需要重点解决的问题简单归类成两个层面，第一个层面是城中村改造直接面对的目标，第二个层面是城中村改造寄托的综合发展诉求。
城中村改造直接面对的目标包括改善村民生活，改善市容市貌，改善基础设施，改善社会问题等方面。城中村历史遗留问题较多，一是自建房存在安全隐患，二是无统一规划，建设杂乱无序，三是配套差。随着城市发展步伐加快，城中村居住环境差、基础设施滞后、安全隐患多等问题日益凸显，改造需求迫切。城中村改造可以通过提升基础设施、改良居住条件、改善村庄环境，提高居民的生活质量和幸福感。城中村改造寄托的综合发展诉求包括推动城市发展、区域产业升级、区域配套提升等方面。城中村的存在制约了区域的规划实现和很多配套的实现，所以城中村在这个阶段改造还寄托了政府推动城市发展的诉求。城中村由于土地规划和管理滞后，造成了许多城中村位于城市的优质区位，却有着土地占有率高、利用率低、产出率更低的浪费情况。当前城市的扩张对土地的需求日益增大，尤其是超大特大城市的用地非常紧张，必然寻求城市土地的集约利用。因此，借助城中村改造来为这个区域的产业升级提供一些空间载体，盘活城中村的土地资源，促使产业结构转型升级以带动城市经济发展也是重要目标之一。此外，本轮城中村改造还需要解决区域配套提升的问题，比如保障性住房、教育医疗设施配套等。
城中村改造是一项民生工程，更是一项发展工程，推进城中村改造将有助于补齐超大特大城市发展的短板，在改善城市环境的同时完善公共服务，提升城市文明程度，推动城市高质量发展。
城中村改造是一个漫长而复杂的过程，在开展工作中，必须要精准剖析当前面临的难题，本文结合过去城中村改造的经验，将城中村改造面对的主要难题总结为“资金平衡与筹措问题”、“权益保障要求高”、“历史问题复杂”和“需要政府联动监管推动”四个方面。
城中村改造如何啃‘硬骨头’，关键还是改造资金如何平衡。目前遗留的城中村普遍建筑密度大、安置成本高，相较过去，在土地、房地产市场较为低迷环境下，城中村改造后出让土地的价值出现下降，这也增加了改造资金的筹措难度与项目的平衡难度。国务院办公厅印发的指导意见提出，鼓励实施区域统筹和成片开发，改造项目土地四至范围可扩大至周边少量低效用地，允许集体土地和国有土地整合、置换。也就是说，各地政府可以将过去单一城中村改造的‘小平衡’变为片区综合改造的‘大平衡’，以丰补歉、以肥补瘦。同时，城中村改造必须创新改造模式，寻求多样的融资渠道，鼓励和支持民间资本参与，其中特别重要的是原物业所有者的参与。城中村改造需要从短期、中期、长期三个层面来为村民的权益设立很多保障措施，这些保障措施既有社保方面的，也有集体产业长期发展方面的，既要符合政府要求，又要兼顾很多村集体的运作能力。城中村改造涉及到多方利益的分配，如村民、政府、平台公司、开发商等，如何平衡各方利益也是改造过程中的一个难题。由于城中村产权问题复杂、周边房价较高，更新成本也较大。城中村内的土地多为集体土地，拆迁政策主要依据《土地管理法》，而且各地在土地征收、集体土地转国有、安置方式等方面也有操作差异。很多城中村由于过去在征迁过程中操作不规范或者当年政策空白等原因，导致城中村改造要解决很多复杂的历史问题。比如超大特大城市遗留的城中村，土地性质通常比较复杂，既有集体土地，也有国有土地，既有建设用地，也有非建设用地，各种用地类型相互交错，还有一些历史遗留用地。村内违章建筑多、人口密集、产权关系复杂，不确定性因素较多，同时城中村中往往存在着许多如治安、消防、卫生等方面的社会问题。这些历史遗留问题经过长时间演变，积累的矛盾很多，在当前的政策体系中有很多都找不到直接的解决方案，需要政府花费大量的时间和精力来解决。城中村改造项目需要政府做一些比较强的监管，而且不能够单纯的靠政府一方的力量。过去有很多城中村在走市场化道路的时候留下了很多烂尾问题，现在很多城中村的问题也是第一阶段改造工作烂尾引起的问题，在推进项目的过程中既要保障村集体的利益，也要保障外来合作主体的利益。政府监管涉及到的类别和内容比较多，既有资金运用的监管，也有政策合规性的监管，过程中建设质量的监管，产业导入的监管，以及项目推进过程中出现重大变故的处理等等问题。城中村改造需要先谋后动、统筹兼顾、整体谋划、积极稳步推进，以新思路新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人怎么安置和产业怎么发展等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路子。以上这些难题不是在我们常规建设的管理体系之下就能够解决的，需要地方政府在过去成熟的城市建设管理体系基础上，做更多的政策集成和政策创新，来解决这些问题。
那么地方政府需要制定些什么政策来解决这些问题呢，本文结合北上广深的一些经验来做一个总结和分析。
从城中村改造的需求特点来看，城中村改造项目可以分为多种类别，比如上海有土储改造、村集体引入股份公司改造、局部提升改造等等；广州有合作改造、村镇工业集聚区改造、微改造、局部提升改造等等。本轮城中村改造也提出要严格限制大拆大建，要从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。
所以，在开展城中村改造项目之前，需要政府在前期有一个摸底和排查，判断一下城中村的规模，看项目应该衔接哪些政策。有的城中村具备完整的引入合作伙伴的开发条件，可能有几百亩或上千亩的完整地块，还有的城中村只剩边边角角，不需要整体改造，只需要局部提升改造即可。针对不同的情况，地方政府需要在调查的基础上分门别类地制定政策。本文提出的政策制定是针对以村集体组织为主体引入合作伙伴开发的模式，将城中村改造项目需要制定的政策体系分为五大类，针对五大重点方面来梳理政策要点。资金方面的支持政策主要涉及配置规划指标和资金返还路径两个方面。城中村改造项目普遍存在自身指标不足的情况，需要通过配置规划指标，使城中村改造项目能够具备平衡条件。一方面可以适当调整规划，增加用地面积，另一方面可以在全市或全区统筹配置指标，配置的指标既要功能综合，不能单纯的配住宅，同时也要和市区的指标统筹衔接。例如《广州市城市更新办法》将旧村改造项目用地分为“复建安置地块”与“融资地块”，“复建安置地块”通过划拨的方式确权给集体经济组织，“融资地块”可通过公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织、村全资子公司或原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业。开发企业缴纳土地出让金后对“融资地块”实施改造，并承担“复建安置地块”建造、整治的工程成本。“复建安置地块”的设计、建造和竣工验收由开发企业委托施工企业负责，费用支出也由开发企业实际负担。例如《广州市城中村改造条例》（草案修改稿·征求意见稿）中提出：“城中村改造可以在本市行政区域范围内统筹平衡规划指标，对改造项目在规划用地性质、建筑规模等方面予以支持优化。”例如上海市《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府〔2014〕24号）提出：“在符合城乡规划和土地利用规划的前提下，经对环境容量、城市景观、综合交通、公共配套等要求充分评估论证，在满足地区规划技术标准、符合公共利益以及周边条件允许的情况下，可对“城中村”改造地块建设规划指标给予适当支持。”由此可以看出，政策支持一方面体现在解决平衡问题，另一方面体现在通过规划功能优化解决发展方向问题。对于城中村改造项目自身产生的收益，地方政府要有政策支持这部分资金能回流到项目本身，用于平衡各类征迁安置和基础设施投入。地方城市政府应制定市域区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域市域内改造资金安排，做到改造资金在市域内综合平衡、动态平衡，避免新增地方政府债务风险。对符合条件的城中村改造项目，可纳入地方政府专项债券支持范围，设立城中村改造专项资金。鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款，专款专用、封闭管理。例如上海市《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（沪府〔2014〕24号）提出：“对市有关部门认定的“城中村”改造地块，涉及经营性土地出让的，市、区政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于“城中村”地块改造和基础设施建设等。对符合条件的“城中村”改造地块，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，电力、通信、市政公用事业等企业适当降低入网、管网增容等经营性收费。”例如《广州市城中村改造条例》（草案修改稿·征求意见稿）提出：“市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。”例如广州市《青浦区“两旧一村”改造资金管理办法（试行）》提出：“自本办法发布之日起，“城中村”改造未完成结算项目按照土地出让金支持政策，扣除目前该项目实际结算部分或按实施方案的结算比例后，纳入区政府整体统筹，统筹比例不超过经营性住宅地块出让金市级城中村政策支持部分。”以上政策通过形成资金循环的闭环，解决项目融资和平衡问题。保障村民和集体组织权益需要重点关注和解决三方面问题，一是村民权益的保障，二是历史遗留问题的解决，三是项目实施过程中的监督管理。启动城中村改造应当征求村民意愿，在大部分村民同意的情况下方可实施改造。在改造过程中，应听取村民和农村集体经济组织对改造方案、征收补偿方案、集体资产处置等的意见，保障村民知情权和参与权。例如《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2022〕12号）提出：“关于旧村改造意愿、项目实施方案、村集体建设用地转国有建设用地及补偿安置方式、村集体物业的拆迁补偿安置方案等事项表决通过比例。若村集体经济组织召开成员大会表决，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的2/3以上同意；若取得授权由村集体经济组织召开成员代表会议表决的，应当有该组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经该组织到会成员代表2/3以上同意。”例如《广州市城中村改造条例》（草案修改稿·征求意见稿）提出：“市、区人民政府应当建立城中村改造公众参与机制，畅通利害关系人以及公众的意见表达渠道。在改造过程中，应当充分听取农村集体经济组织和村民、居民和利害关系人的意见，保障其在城中村改造政策制定、规划计划和方案编制等环节的知情权、参与权、表达权和监督权。”
