7月21日国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“意见”），会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

《意见》中对于城中村改造具体怎么做，提出几点要求：

一要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。

二要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。

三要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

这些提法乍看上去不易理解，市场的解读也多种多样，有的看作刺激政策，有的看到了投资机会，不一而足。

值得注意的是，本轮城中村改造，不等同于此前的棚改，而这次的“支持城中村改造”，不是全面铺开，主要针对的是超大城市和特大城市，并且城中村改造历来是城市建设中的难题和硬骨头，所以我们理解这一政策，要认识到主要目的并不是要在短期内刺激房地产行业，而是站在城乡统筹角度，引导特大超大城市高质量发展。

因此，要理解政策的本意，我们需要先理解在特大超大城市推进城中村改造工作，到底要解决的问题是什么？政策提出的根源是什么？在实践上怎样从顶层的指导思想转化成具体的操作手段？明晰这些问题，我们才能更好地去理解政策导向和操作要点。

而对于城市建设投资企业，寻求投资机会，也需要真正理解政策实施的背景和意义，才能找到切入点，参与其中。

我们以北京和广州这两个超大城市的城中村改造实践入手，具体地探讨一下城中村究竟是什么，如何才能改造好城中村。

一、城中村是如何产生的？

城中村改造在既往的城市化建设中并非新鲜概念，北上广深等超大城市，在既往多有实践。

城中村是指农村村落在城市化进程中，空间上已经处在城市建成区范围内或者边缘地带，失去或基本失去耕地，但是并未彻底完成拆迁转居，仍然保留了部分集体用地和集体经济组织的村庄。

2010年前后，北京市启动了城乡结合部50个重点村庄的改造工作，这些村庄主要分布在五环沿线地区，是上一轮大规模城市建设中遗留下来的。当北京市规划的一道、二道绿隔地区将中心城区的建设边界圈定下来，不再向外扩张之后，这些村庄的城市化进程也就停止了。

这些村庄的土地已经部分或者全部被征收，但是村庄的集体建设用地尚有部分保留，自身已经不可能按照农业生产的功能来发展，由于这些村庄所在的区位空间上与中心城区紧密相连，甚至互相交错，于是转而为中心城区的产业和人口提供服务。

这些村庄所处的城乡结合部区域，村镇管理与城市管理并存，缺乏统筹规划，导致大量的社会问题在这些城乡结合部村庄中集中涌现：

一是人口倒挂现象严重。

这些村庄由于靠近城市的各种产业园区与办公区域，大量流动就业人口在此聚居，外来流动人口总体超过本地原住居民的5倍，有的村庄甚至达到10倍以上。像多年前在媒体上看到过的唐家岭等典型的“蚁族村”，曾一度引起热议，“蚁族村”就是一类典型的城中村，大量在周边就业的人员以及城市低收入人群聚集在此，据统计，只有3千多本地村民的唐家岭村，在2010年居住容纳了5万多外来人口。

这一类现象在城中村是十分普遍的，这种倒挂的人口结构给社会管理带来了极大的困难。

二是违建大量出现，安全隐患很大。

伴随着城中村人口倒挂严重，原有的城中村逐渐承载不起过量的居住需求，进而导致出现一系列问题：私搭乱建现象严重、基础设施薄弱、环境卫生恶劣、安全隐患较多等。近年我们在媒体上可以看到，各地发生过多起火险、燃气爆燃等事故，造成人员伤亡的，很多都发生在城中村区域，这与私搭乱建有密不可分的关系。

三是城市管理和村镇管理衔接不畅。

城中村所在区域村庄和城市建设区交错，城市管理和村镇管理交叉，环卫、交通、治安等方面的管理边界不清，并难以打通。一种典型的情况是，很多城市道路到了村庄地界就会遇到关卡，很多村庄设了围墙卡口，导致周边交通网络中断。

并且在这种城乡二元管理并存的地带，会存在很多管理真空，“五小”行业无序发展，即小食品经营及加工单位、小理发美容店、小旅店、小浴室、小歌舞厅，卫生状况堪忧，问题多种多样。

因此，城中村的改造，对于特大超大城市的长远发展，是一个亟待解决的难题。

二、城中村改造面临的难题

正是由于城中村存在的问题很多，所以在这些城中村的改造中，也面临着很多现实难题。

一是城中村不能简单地一拆了之，这些村已经事实上承担了一定的城市服务功能，为大量的城市就业人口，提供了相对低成本的居住区，简单的拆除，只会使得这部分城市就业人群流向周边尚未改造的其他区域，旧有的问题又会转移到其他区域，并不能从根本上解决这部分流动人口的居住需求。

这也是国务院文件中，提出的将城中村改造与租赁住房结合的原因之一。要让无序发展的群租住房，转化为有规范管理基础的租赁性住房。

二是要兼顾农民利益和农村集体经济组织的可持续发展。

过去形成的瓦片经济，本质上是靠城吃城，除了群租房外，大量不符合城市产业规划的产业业态，在城乡结合部区域聚集发展，以五小产业为代表，这些产业也不能简单地清退了之，因为这些产业是村集体经济组织的基础经济来源，城中村改造也需要兼顾集体经济组织后续的可持续发展，同时又要提升产业质量，发展与城市经济相适应的产业业态，这就需要地方政府对村集体经济组织加以引导，出台指导性的产业政策，吸引产业企业与村集体开展合作，在制度上也要有所创新，解决企业在集体土地上发展产业而面临的产权、融资等问题。

三是这些城中村在过去的征地拆迁过程中，权属土地已经支离破碎，可用的建设用地指标十分有限，必须依赖上级政府予以指标上的支持，才有可能实现投入产出的平衡，单纯依赖财政的投入，是无法完成改造工作的，对财政而言是一项十分沉重的负担。北京第一批50个重点村的改造，总体上投入了2300多亿的建设资金，这对北京是一个很大的压力，对于其他城市而言更是如此。

同时，这些城中村在形成过程中，还有着各种各样的历史遗留问题亟待解决，有的村过去转居工作不彻底，农业户籍和非农户籍并存，随着时间的推延，新转居的补偿标准与既往标准相比有了差异，导致矛盾丛生；有的村存在集体经济组织与开发商之间合作项目的烂尾工程，账目不清，久拖不决；有的村不符合规划的产业空间建设已经发展得颇具规模，腾退需要大量的工作等。

从上面这些情况我们不难看出，城中村的改造工作，前期要有细致的工作作为基础，没研究明白，就大干快上，只会留下更多的遗留问题，这也是国务院文件《意见》中为何要提“成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实”的原因所在。

三、如何做好城中村改造工作？

我们了解了城中村的问题所在，那么具体应该怎么做、怎么改？客观上来讲，每个城市有每个城市的特点，但是既往超大城市的一些实践经验，可以给未来二十多个特大超大城市的城中村改造工作提供一些经验借鉴，我们以北京和广州两个超大城市的实践为基础，来做一个剖析，也可以让地方政府和参与投资的企业，更好地理解国务院文件中的提法。

北京城中村改造的实践经验：

2008年12月30日北京市委公布《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，拉开了解决城乡结合部问题的序幕。《意见》提出：要加快城乡结合部地区改革发展步伐，要积极推进城乡结合部综合配套改革试验；要进一步加快城乡结合部管理体制改革。2010年北京进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段，继绿化隔离地区建设和奥运环境整治后，经过海淀区北坞村和朝阳区大望京村城乡一体化试点，北京市委市政府以50个重点村城市化工程为标志全面推进城乡结合部建设工作，同时推进其他“城中村”建设治理。

北京为城乡结合部的改造，在顶层设计和实践层面都做了总体的安排，总结下来就是“城乡统筹，一村一策”。时任北京市委书记刘淇，在2010年2月召开的北京市城乡结合部建设动员大会讲话中，提到：“统筹协调是城乡结合部城市化的基本工作方法。要加强对各部门的政策集成，充分发挥规划政策、土地政策、绿隔政策等各方面的政策优势，形成政策合力。要加强各部门间的统筹协调，整合力量，集约资源，形成推动城乡结合部建设的部门合力。要加强政府统筹部署，利用市场机制，发挥农民主体作用，动员社会力量参与，进一步完善城乡结合部城市化的体制机制，形成社会合力。”

具体操作上，针对“城中村”治理和新城建设中的涉农问题，则实行“一村（乡）一策”，制定完善相关旧村改造政策，探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式等，根据各村具体情况、与市区距离远近和土地价格等来制定不同的安置补偿办法。

具体体现在几个方面：

一是规划方案不同。根据各村剩余的建设用地规模和周边城市发展情况，适度调整规划，使得规划方案能够满足村居改建上楼、预留村集体产业用地的需要，并规划部分开发性土地用于平衡拆迁和建设成本。规划的过程中，对于部分土地指标不足的村庄，由市区统筹补充了部分建设用地指标，以保证项目的平衡。

二是产业方向不同。各村周边的发展情况不同，因此也因地制宜地制定了不同的产业方案，有的发展公租房，与周边产业园区的居住需求相匹配，有的则建设酒店、商业等服务配套项目，解决周边的服务配套不足问题。

三是强化政府协调管理和监督。由于城中村的各种问题错综复杂，往往一个问题要涉及很多部门，因此市区两级成立城乡结合部建设领导小组及其办公室，加强重点村建设组织领导，并在解决共性难题的基础上，推广基层工作经验。

四是加快项目审批。重点村建设项目全部纳入“绿色审批通道”，发改、规划、国土、住建等部门创新机制，优化流程，加快审批。市政府授权市发改委直接核准50个重点村建设规模限额以上项目，市发改委最大限度将原有重点村建设立项核准权和招投标核准权下放给相关区政府，深化了立项审批制度改革。

五是国有投资平台主导投资工作。由于城中村改造的复杂性，这一轮的城乡结合部建设工作，各村的征拆和建设主要由各区的国有投资企业承担投融资责任，以确保各村改造工作不会半途而废，保障村民权益。

经过数年努力，北京城乡结合部重点村的改造工作成效显著。一是城乡结合部的人口资源环境矛盾，得到了极大的改善。二是建立了“调、拆、建、转、管”一系列完善的工作机制。三是最初制定的保障村集体和村民的发展权益，同时促进城市服务配套升级的一些目标，总体上都得到了实现。

北京的城乡结合部旧村改造工作还在持续进行中，后续朝阳六乡、顺义等地区的改造工作，进一步与集体土地创新利用等政策创新相结合，这些地区的特点与中心城区的村庄不同，各种在村镇用地上建设的工业大院升级改造也纳入了城中村改造工作的重点内容。

广州城中村改造的实践经验：

广州作为华南地区的核心城市，也是超大城市，城中村改造的工作更为复杂，广州的城中村有特大超大城市城中村的一般特点，流动人口聚集，基础设施配套落后，私搭乱建现象普遍，城乡管理并存交错。

此外，广州也有自己的特点，相较于北京地区，广州的村级经济组织经济实力更强，过去城中村改造过程中，较为普遍地采取了引入开发商投资建设的路径，因此，广州的旧村改造中，引入社会企业参与投资改造的比重更大。

2009年，广州正式拉开“三旧”改造大幕。在56号文《关于加快推进“三旧”改造工作意见》等政策推动下，产生了诸多创新性的实践项目，如琶洲村改造，是第一个完全交由开发商运作的城中村改造，整体打包出让融资，集体土地全部转为国有土地；林和村改造，是第一个村企合作的城中村改造，村集体与企业共享土地增值和运营收益。

历经6年左右的城市更新工作积累，2015年，广州出台《广州市城市更新办法》及三个配套文件，形成“1+3”更新系统性政策，进入系统性更新阶段，以成片连片，整体统筹，系统性谋划为工作思路，有序推进城市更新。2023年《广州2023年城市更新项目年度计划》出炉，涉及旧村庄改造项目127个，后续又发布了《广州2023年城市更新项目年度计划（第二批）》，新增37个旧村庄项目。

广州市住房和城乡建设局党组书记、局长王宏伟在接受专访，谈及广州新一轮城市更新的“粤改经验”时指出：新时期广州的城市发展，用顶层设计的角度强调城市更新是城市高质量发展的新路径，以往旧改过程中的“个体作战”，最大的不同，就是强调“规划引领、计划统筹”。

规划引领、计划统筹，即通过摸清存量资源底数，总体谋划改造目标，在国土空间总体规划指引下，推进连片策划和成片规划，灵活采取修复与活化利用、城市有机更新、全面改造、混合改造和微改造等多种方式，分地区、分类别、分时序进行全域更新。通过系统谋划制定三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，循序渐进地有效落实城市高质量发展战略和国土空间总体规划。以往旧改“自下而上”的推进方式，正在被现在的“自上而下按蓝图推进”的更新方式所替代。

广州本轮改造的特点具体体现在几个方面：

一是 “分区分类、一区一策”在城中村改造中有明确体现。

各区旧城更新所面临问题各不相同，不能采用同一模式。在差异化、多目标情况之下，旧城更新按照“分区分类、一区一策”的思路，根据各区问题特点，制定有针对性的更新改造策略，形成不同旧改地块分类改造指引，解决特定的实际问题。

例如针对越秀区历史旧城保护要求，强调维护旧城核心风貌格局。针对荔湾区产业、人口和设施系统的矛盾，整体改善和提升城市品质。针对海珠区则强调培育就业机会，实现居住与就业平衡，从单纯房地产开发转到培育商务商业及文化产业，提升地区活力。

由于历史发展功能和更新时序不一，区内不同街区之间也存在明显差异。应根据不同更新改造类型制定规划指引，实现旧城精细化管理。规划将旧城分为“整治完善区”、“历史文化街区”、“更新发展区”、“拆除重建区”四种改造地块类型。针对不同类型，制定差异化的管理指引。通过多元化的更新模式，以切实达到改善人居环境、保护历史文脉和复兴旧城的多重目标。

二是降低了对房地产开发的依赖，更加注重产业发展，用产业作为村联社的长期经济来源。

2020年2月21日，广州市住房和城乡建设局印发《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》，明确参与旧村改造的合作企业和意向合作企业的条件及工作流程等内容。

三是强化了政府监管职能。

优先建设安置用房和产业项目，防止以往城中村改造中出现的过度房地产化，只吃肉不啃骨头的烂尾现象。《黄埔区人民政府广州开发区管委会印发广州市黄埔区广州开发区关于进一步深化城市更新工作推进高质量发展若干措施的通知》（穗埔府〔2020〕6号）相关规定，复建区和融资区可以同步开展建设。普遍要求优先建设复建安置房和公配设施。

四是国有企业参与和社会资本参与并重。

广州本轮城中村改造吸取了上一轮改造的经验和教训，加大了国有资本参与的比重，同时在尊重村联社改造的基础上也兼顾了社会企业的参与。

表1 广州市部分城市更新项目

五是在土地政策方面也有了较大的突破。

明确了融资区的土地，在完成了复建区的投资工作后，可以协议出让给投资企业，确保投资企业能够用这些产业用地的开发，来回收和平衡整个项目的投资成本，这也为打通融资链条提供了一个政策保障。

六是更加强调村集体经济组织的参与能动性。

在各个项目上，以村联社成立的项目公司作为项目实施的业主单位和资金平台，使得村集体组织能够更透明地了解项目的资金流转和投资情况。

广州的城中村改造一方面与北京有相似之处，灵活规划解决资金平衡问题，兼顾产业升级解决村集体长远生计和城市发展，也有不少村规划建设了公租房，替代原有私搭乱建房屋，解决流动人口的居住需求，在实施上更加体现了村级自主和引入社会资本。广州的城中村改造工作目前还在如火如荼地进行中，已经取得了初步成果。

四、企业如何参与其中？

城中村改造工作是一个规模很大的投资领域，《意见》明确指出鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。由此，很多投资企业也在深入地研究如何能够参与其中，从前面我们对城中村一些问题的剖析和北京、广州两地的具体实践，不难看出城中村改造不同于一般的商业化投资项目，它面对的主体和问题是非常复杂的，所以企业要更好地参与其中，需要有更高的视角和更细致全面的认知，才能够真正地判断什么样的项目是好项目，值得企业投资参与。

总体而言，企业参与城中村改造项目，要有几方面的研究和判断：

第一，要寻求强力的地方政府支持保障。

城中村改造要有地方政府的强力支撑，没有地方政府的充分参与，单靠企业的力量是不可能完成城中村改造的全面工作。所以对城中村改造项目的考察，首先要考察的是地方政府在城中村改造上有没有完善的政策机制和强力的管理班子参与其中，这是项目成功的环境保障。

第二，企业要学会“解剖麻雀”。

参与城中村改造项目时，企业要全面地理解参与改造的城中村的现实情况，重点包括存在的历史问题以及问题的脉络和来源是什么，虽然这些问题不能完全依赖企业去解决，但是如果企业不了解这些问题产生的根源和现状，就难以判断城中村改造项目的推进难点在什么地方，也难以判断这些问题在什么环节和情境下，可能会对项目的投资工作产生影响和制约。

第三，要全面理解城中村改造的地方政策。

城中村改造项目涉及规划、土地、农村、产业、拆迁补偿等各方面的政策，整体上的投资工作是要基于政策所形成的基本架构来执行的，如果不能全面地理解政策，只看到单独的项目，是无法真正为项目创造一个良好的运转环境的，所以对于政策的理解要深刻全面，对政策的掌握要精准细致，这对于企业投资来讲至关重要。

第四，不要急于求成。

城中村改造的特点是慢工出细活，企业在投资和融资的方案设计上，一定要兼顾适当的弹性和做中长期的准备安排，这样才能够真正与地方政府改造城中村，解决每个项目现实问题的动作相配合，才能够推进得更加顺畅。

总结来说，城中村改造对于企业提出了非常高的要求，企业需要真正让自己的视野和触角与政府和村集体组织深度的融合，才能够真正的把项目运作成功。

五、总结

城中村改造是一个复杂的系统工程，各地方的城中村既有共性问题和普遍特征，也有各自需要解决的难题。

从上面北京和广州的实践经验，我们也就不难理解国务院文件的提法了，不解决城中村，就难以避免大量的城市安全和社会隐患问题；不落实政府责任，就难以解决盘根错节的历史遗留问题，这是常规城市建设管理体制难以做到的，必须一揽子解决；不做好保障房建设，就无法替代原有城中村的正面作用，无法解决当下存在的大量流动务工人员的居住需求；不一村一策地研究问题，成熟一个推进一个，就会再次留下烂尾问题。

读懂了这些政策，社会资本也就能够真正理解什么样的城中村改造项目适合自己参与投资，怎么融入其中，才能在政府、村集体和村民诉求以及市场化经营之间找到合理的平衡点。

本文作者：荣邦瑞明总经理 陈民；副总经理 陈非迟