在本系列文章所讲的城市更新项目财务平衡问题中，我们认为难度最大也是最容易被忽视的问题就是这第二层平衡关系，即项目财务报表的平衡。这层平衡的难点是由平台公司的业务性质决定的，地方政府的平台公司普遍存在做账难的现状，原因就在于平台公司通常承担着地方城建的投融资职责，工作边界宽泛，内容庞杂，既需要做很多公益项目，又需要做很多经营项目，还有很多介于两者之间的项目，导致平台公司与地方政府之间的资金往来关系比较复杂，经过常年积累，以及一些不太规范的财务操作，导致平台公司账目膨胀，看起来资产规模很大，但实际上财务并不健康，普遍存在各种历史遗留问题。以城市更新中最常见的准经营子项目为例，某项目总投资10亿元，政府在建设阶段以资本金注入方式安排4亿元的投资补助，由平台公司自行贷款6亿元。项目建成运营后，由于经营收入有限无法覆盖折旧，会造成账面亏损，为了避免计提折旧，使得平台公司不敢竣工验收转为固定资产，只能计入在建工程，这对于平台公司自身来讲，无法形成良性发展，对于施工方来讲，不竣工就无法结项拿到工程尾款。诸如此类问题在城市更新乃至各类城镇综合开发项目中比比皆是，造成的结果便是财务报表无法平衡，给作为实施主体的平台公司带来了极大的经营困扰，产生了很多历史遗留问题，既不利于平台公司的长远发展，也不利于项目的顺利推动。当平台公司统筹实施片区级城市更新项目时，又会进一步加剧这种现状，因为城市更新项目本身就包含了各种类型的建设内容，又要统筹一揽子的资金支持政策，其财务特征就相当于平台公司日常经营的一个缩影，因此很容易出现相同的问题。要解决平台公司的财务平衡难题，首先要理清城市更新项目中有哪些资金可以流转到平台公司进行统筹。这些资金可以分为三大类:第一类是通过财政渠道给付的资金，这些资金既可以是政府的专项支持，也可以是项目开发建设过程中产生的财政收入，按照政策专项返还用于城市更新项目，这类政策在城市更新项目中已有先例，例如《北京市人民政府关于推进首钢老工业区改造调整和建设发展的意见》（京政发〔2014〕28号）中明确规定：“专项使用土地收益。首钢权属用地土地收益由市政府统一征收，专项管理，定向使用。扣除依法依规计提的各专项资金外，专项用于该区域市政基础设施项目红线内征地拆迁补偿、城市基础设施、土壤污染治理修复、地下空间公益性设施等开发建设。”第二类是来源于市场的资金，包括项目商业开发收入、项目范围内设施的运营收入、物业服务与产业服务的经营收入等；第三类是债务性资金，包括发行的专项债资金、银行贷款、各种融资资金等，这类资金需要偿还，又需要跟上面两类资金发生关系。由于第二、三类资金市场化程度高，财务处理规则清晰，因此要理清各子项目的账目关系，其关键是理清政府资金对项目支持的路径，即如何把政府资金应用到城市更新各类子项目中。说到政府资金的使用，就绕不开《政府投资条例》的相关规定，《政府投资条例》第二条规定，“本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等”；第三条规定，“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”；第六条规定，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。由此可以总结，政府资金的使用要符合预算安排，用于政府项目的投资建设活动，出资方式包括直接投资、资本金出资、投资补助、贷款贴息、运营补贴等。政府对平台公司的资金支持如何更有效地使用，更合理的入账，我们可以按照出资方式进行逐一分析。对于公益性项目和准经营项目来说，若财政安排预算直接投资，则平台公司主要承担代建责任，由政府与平台公司签订《委托代建协议》，平台公司与下游施工企业签订《施工合同》，政府将资金拨付给平台公司，计为预收账款，平台公司再拨付给施工方，获取销项税发票，待工程竣工验收移交给政府后，确认收入，开具进项税发票，并在这一过程中收取代建管理费作为业务收入。资本金注入主要适用于经营性项目上，属于政府对企业的资本性投入，应当增加“实收资本”，对于超过注册资本的投资则应增加“资本公积”。该资本金用于投资形成固定资产后，计提折旧，通过经营性收入获取利润，回收投资。投资补助可用于公益性项目和准经营项目，但不能充当项目资本金，根据《企业会计准则16号--政府补助》第七条、第八条规定,与资产相关的政府补助,应当确认为递延收益,并在相关资产使用寿命内平均分配,计入当期损益。与收益相关的政府补助,用于补偿企业以后期间的相关费用或损失的,确认为递延收益,并在确认相关费用的期间,计入当期损益；用于补偿企业已发生的相关费用或损失的,直接计入当期损益。对于公益性项目和准经营项目来讲，通过投资建设形成固定资产后按期计提折旧，投资补助作为营业外收入，在资产使用寿命内平均分配,计入当期损益。根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定，贴息资金可根据项目实施和资金安排情况，一次或者分次下达投资计划。贴息资金总额根据项目符合贴息条件的贷款总额、当年贴息率和贴息年限计算确定。贴息率应当不高于当期银行中长期贷款利率的上限。财政将贴息资金直接拨付给平台公司，平台公司在收到财政贴息资金后，在建项目可冲减工程成本；竣工项目可冲减财务费用，并计入“营业外收入”科目，实质效果为增加了经营的利润总额。运营补贴主要适用于以PPP模式或特许经营模式实施的公益性项目和准经营项目，一般按年度进行拨付，参照《企业会计准则第14号——收入》、《企业会计准则第 16 号——政府补助》、《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的要求，运营补贴不属于政府投资补助，投资补助具有无偿性的特点，而运营补贴是基于项目运营提供服务，按绩效付费的资金，通常确认为主营业务收入，计入当期损益。综上分析，我们认为平台公司主导的城市更新项目中，会涉及到直接投资、资本金出资、投资补助、贷款贴息、运营补贴等5种财政资金使用方式，为了便于理解记忆，我们将5种财政资金使用方式依次概括为“一类做代建，获得管理费；二类做投资，资产要折旧；三四五类是收入，计入损益增利润”。即直接投资、资本金出资属于投资端资金，用于支出形成固定资产；投资补助、贷款贴息属于营业外收入；运营补贴属于营业收入，形成公司经营利润。
若要统筹好上述政府资金的使用，我们建议平台公司进行子项目拆解组合，把各种子项目的性质捋清楚，把各子项目的资金需求与一揽子的政府资金使用做好一一对应。
以一个片区级城市更新项目为例，如上图所展示，从子项目的大类划分，可以分为ABC三类，A类是公益性项目，主要包括市政设施、景观绿化、配套设施等；B类是准经营性项目，主要包括医院、学校、各类场馆以及具有经营属性的公共设施等；C类是经营性项目，主要包括住宅、商办、厂房、产业空间开发经营等。
平台公司为确保实施该项目过程中实现财务平衡，需要进行如下操作：在城市更新项目的“降维”操作中，可以将各子项目进行拆解重新包装，大体有5种打包方式，每种方式具有不同的经营属性，其中第1种是公益性项目打包，具有非经营属性；第2种是准经营性项目打包，具有准经营属性；第3种是经营性项目打包，第4种是公益性项目与经营性项目打包实现自平衡，第5种是准经营性项目与经营性项目打包实现自平衡，第3、4、5种具有经营属性。五种项目打包方式下，又可以形成3类平衡方式，其中第3、4、5种打包方式下可以实现市场化经营的自平衡，自投自营，按照市场上成熟经验做法进行处理即可。因此重点难点就聚焦在了第1种公益性项目和第2种准经营性项目上，这两类项目最大的特点就是站在平台公司角度运作，难以实现自身平衡，需要在收支两端介入政府财政资金，但正如前文分析的那样，财政资金的使用管理很严格，在财务处理方面要严格遵循会计准则。因此针对第1种公益性项目和第2种准经营性项目，要经过初步测算，明确资金需求的金额，确定资金的收支渠道，即哪些子项目在投资支出端使用政府直接投资资金，哪些子项目在收入端获取投资补助、贷款贴息、运营补贴等。在前两步操作之后，最关键的一步就是确定资金收支科目，做好财务报表，平台公司作为统筹者，具体来说要做好两个维度的财务报表。第一个维度是平台公司层面财务报表账面的平衡，要做好各子项目收支归集，发挥好“资金池”的作用，实现跨子项目间的资金平衡与城市更新项目的总体平衡；第二个维度是打包项目层面财务报表账面的平衡，各打包项目会存在对外合作，需要理清与合作伙伴的财务关系，实现合作伙伴的收益闭环。对于平台公司而言，理清所有资金的财务路径，才能实现公司层面以及项目层面的财务报表平衡，才能为引入的合作伙伴解除后顾之忧，进一步提升项目的投资价值与市场吸引力，这对于破解城市更新项目落地难乃至推动平台公司转型发展都具有里程碑式的意义。
本文作者：副总经理 陈非迟
