随着城镇化进程的进一步深入，按照国家主体功能区的整体规划，重点发展大城市群，致使大城市群的建设用地需求规模快速扩张，“土地指标”也变得紧缺。而与此同时，部分衰落的农村以及人口流出严重的城市由于人口减少，出现“无人村”“消亡村”等现象，部分城市提出了编制收缩性的城市规划。这些城市通过“土地综合整治”“矿山修复”等方式对低效的建设用地进行复垦，形成了“节余指标”。 为有效促进“土地指标”这类稀缺性要素资源的优化配置，平衡不同地区的发展差距，国家及各地积极探索，并结合各地自身发展特点，逐步建立了土地指标的交易市场。一般来说交易的对象包括：补充耕地指标和增减挂钩节余指标。

一、补充耕地指标交易

1、交易流程

补充耕地指标分为省内交易和跨省交易两种情况，2018年国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》提出，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。各省的补充耕地指标省内交易流程和制度大同小异，本文以湖北省为例，《湖北省补充耕地指标省级统筹管理办法》明确了补充耕地指标省内统筹的相关事宜。

2、定价原则

跨省域补充耕地资金收取标准：经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。

（1）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。

（2）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。

（3）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。

一档地区：北京、上海，调节系数为2；

二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；

三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；

四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；

五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。

示例：补充耕地指标调剂价格=（基准价+产能价格）*调节系数。以北京购买河北1亩节余指标价格为例，假使一年两季节种小麦1000斤，玉米1500斤，产能价就是25万一亩，则每亩价格=（10+25）*2=70万。

国家统筹补充耕地经费标准：补充耕地每亩5万元（其中水田每亩10万元），补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元，两项合计确定国家统筹补充耕地经费标准。

示例：补充耕地经费=基准价+产能价格。以河北1亩补充耕地为例，假使一年两季节种小麦1000斤，玉米1500斤，产能价就是7.5万一亩。则补充耕地经费为5+7.5=12.5万/亩。

省级统筹补充耕地经费标准与国家统筹不同。以湖北省为例，补充耕地旱地每亩5万元、水田每亩10万元（由旱地改造的水田每亩5万元），粮食产能每亩每百公斤0.5万元标准确定经费标准。指标交易通过公开竞价，通常设有最高限价，如湖北省最高限价为旱地指标40万元/亩、水田指标60万元/亩、旱改水指标30万元/亩。

3、补充耕地指标交易收入的用途

跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。省内统筹补充耕地资金用途与跨省域基本保持一致，《湖北省补充耕地指标省级统筹管理办法》明确：补充耕地经费纳入财政预算管理，用于耕地保护补偿和激励、高标准农田建设、国土空间规划和生态修复、全域国土综合整治、巩固脱贫攻坚成效和服务乡村振兴战略。

二、增减挂钩节余指标交易

1、交易流程

根据2018年国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》， “三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县的增减挂钩节余指标，由国家统筹跨省域调剂使用。省内交易与国家统筹略有不同，但各省内部交易流程基本一致，此处以安徽省自然资源厅关于印发的《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂管理办法》为例。

2、定价原则

国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。

各地的省内增减挂钩节余指标调剂价格与跨省调剂价格也有不同，安徽省节余指标调剂价格，根据建设用地复垦后土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元左右，复垦为高标准农田的每亩40万元左右。指标交易通过挂牌出让公开交易，价高者得。

3、调剂资金的用途

指标流转产生的调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。

三、实现土地等要素资源的有效配置

当前，我国的城镇化进程仍在快速推进，很多来自农村的劳动力常年在城市工作甚至长期定居，农村的宅基地并不居住、承包的土地也无人耕种，一定程度上造成农村土地荒芜和利用效率低下的问题。通过鼓励开展土地综合整治项目投资，形成节余指标，并通过指标交易市场出售给有需求的城市，使得乡村有足够的资金用于改善农村人居环境和农业现代化建设，进一步实现土地、技术、资金、劳动力等要素资源在城乡之间的优化配置和高效流动，缩短城乡差距，实现城乡协调发展。

土地指标交易制度通过市场化的方式有效缓解城市建设用地紧缺和18亿亩耕地红线之间矛盾的同时，实现了土地资源及其附属价值在大城市群和落后地区之间的有效调配，解决城乡发展不均衡的问题，让落后地区同样能够享受到了城镇化发展的红利，也为乡村振兴奠定良好的制度基础。

本文作者：城市运营事业部 张明哲

责任编辑：高显悦