俗话说“巧妇难为无米之炊”，在城市综合开发项目经常遇到政府和开发企业挠头“土地指标不够”、“没有土地指标”等问题而导致项目开发建设工作受阻。这里的“土地指标”由于经常被混在一起使用，不同的人有不同的理解，最后总是“云里雾里”。作为城市综合开发领域的从业者，如果不明晰这些概念背后的具体含义，轻则影响工作效率，重则影响项目开发成本测算的准确性，导致项目实际开发成本与预测出现较大偏差。本文通过系统梳理相关土地政策，力求明晰“土地指标”的相关概念内涵以及获取途径，避免城市综合开发项目实践过程中“晕头转向”。

一、从“占补平衡”和“增减挂钩”说起

我国城镇化发展过程中，城市对建设用地的需求与日俱增，城乡非农业建设乱占、滥用耕地的问题普遍存在，许多地方耕地流失严重，为有效保护耕地，保障粮食安全，促进城乡协调发展，耕地占补平衡和增减挂钩等制度应运而生。

（一）耕地占补平衡制度

耕地占补平衡简单理解就是各地人民政府建设过程中占用多少耕地，就应补充相同数量和质量的耕地，确保耕地总量不减少，质量不降低。

1986年3月，中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”。1997年，《中共中央国务院印发了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”，至此，我国早期耕地占补平衡政策框架初步形成。2018年3月，国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》允许补充耕地指标在耕地后备资源严重匮乏的省份和耕地后备资源丰富省份之间流动，这在统筹谋划耕地保护、推动区域协调发展方面具有重大意义。耕地占补平衡制度在保护耕地规模、质量，促进城乡协调发展中发挥重要的作用。

（二）增减挂钩制度

增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，城乡建设用地布局更合理的目标。简单来说，就是在拆旧地块将农村建设用地进行拆除及复垦，增加的建设用地指标定向用于建新地块的使用。

增减挂钩是耕地占补平衡政策的延伸，通过增减挂钩制度一方面可以从农村置换出更多富余的建设用地指标供给城镇化建设，另一方面农村通过出售增减挂钩节余指标，筹集资金用于乡村振兴建设，并从总量上保障耕地数量不减少，有效缓解了18亿亩耕地红线与城市建设用地紧张之间的矛盾。

2018年3月国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》允许增减挂钩节余指标在一定区域内流动，虽然该政策已经过了有效期，但在新政策出台以前，各地政府仍在沿用。

二、 “土地指标”的内涵

土地指标从大类上可区分为建设用地指标和耕地指标，其中落实耕地指标是城市建设过程中占用耕地进行项目建设，实现建设用地指标对应项目能够落位的前置条件。一般来说，落实耕地指标的途径有三种：补充耕地指标、增减挂钩节余指标、新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标）。

（1）“补充耕地指标”：建设项目占用耕地时需要进行耕地占补平衡，而耕地占补平衡指标要求在占用耕地前，就已经落实好补充工作，直接从当地储备库的补充耕地指标中进行核销，所以此时需要考虑是否可以为项目获取足够的耕地占补平衡指标。由于“当地储备库指标不足”无法完成补充的，需跨区域协调指标(县域/省域/国家价格不一)。

（2）“增减挂钩节余指标”：建设用地指标分为新增建设用地指标和增减挂钩指标(规划中已安排拆旧建新)，在实践中我们优先考虑使用新增建设用地指标，其次才考虑增减挂钩指标；由于增减挂钩指标（即增减挂钩周转指标）是通过各地方政府在土地利用年度规划中进行控制的，当增减挂钩的指标不足时，需要安排购买(县域/省域/国家价格不一)。

（3）“新增耕地节余指标”：有些省份由于存在工矿废弃用地较多，以山西省为例，山西省人民政府印发的《山西省土地指标交易调剂暂行办法》中将为实施城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦、历史遗留工矿废弃地复垦等各种途径形成的耕地节余指标定义为新增耕地节余指标。与城乡建设用地增减挂钩制度下先下达周转指标，后通过复垦进行返还的模式不同，根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第24条规定，工矿废弃地复垦项目验收合格后，由省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，再下达建新计划指标。

一般来说，建设用地指标主要来源于两方面：增量和存量，所谓增量是指新增建设用地计划指标（计划内新增建设用地指标），新增意味着其他用地向建设用地转换，因此若计划内建设用地指标的落位，涉及占用耕地的，则需要通过占补平衡制度补充相应规模和质量的耕地；而存量，则是在建设用地总量不变的情况下，通过低效建设用地和工矿废弃地复垦等手段，对建设用地的布局进行优化调整。总而言之，补充耕地指标是解决增量建设用地指标，增减挂钩节余指标是存量建设用地指标流通问题。

因此，平常说的“没指标、缺指标” 有可能是指“没有增减挂钩节余指标”，也有可能指“没有补充耕地指标”。

三、土地指标的应用

在片区开发项目实践过程中，我们首先要确保项目区属于允许建设区（建设用地）或有条件建设区，否则需要对用地规划进行调整；在确认土地用途满足后，需对土地利用现状进行查询，若土地利用现状为建设用地，则可以直接进行开发，无需购买土地指标。若项目区域内土地利用现状为农用地（包括耕地、其他农用地等），就需要履行农转用报批程序，该过程中涉及要落实两大指标。首先，需要落实建设用地指标，获取途径主要包括：计划内的新增建设用地指标和增减挂钩节余指标，不足部分需要购买增减挂钩节余指标。针对计划内的新增建设用地指标，需要按照占补平衡制度要求，核减补充耕地指标库中相同规模和质量的耕地指标，如果补充耕地指标库中数量不足，则需要通过交易制度购买补充耕地指标。增减挂钩指标由于本身是低效城乡建设用地复垦为耕地，本身带有补充耕地指标，则无需再购买补充耕地指标。

城市综合开发类项目一般分布于城市的边缘地带，大部分现状土地多为非建设用地（如耕地）。开展城市综合开发项目的投资建设，需要深刻理解占补平衡和增减挂钩政策设计的初衷，厘清土地指标内在含义，准确评估城市综合开发项目所需的土地指标类型、规模以及相应的投资成本。当缺少土地指标时，要分辨清楚短缺的是“补充耕地指标”还是“增减挂钩结余指标”。增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，其本身是农村土地综合整治复垦节余的低效建设用地指标，无需购买补充耕地指标，所以，增减挂钩节余指标的购买价格往往高于一般的补充耕地指标（占补平衡指标）。在城市综合开发项目实施过程中，投资企业为降低开发成本，往往希望能够最大限度向政府争取计划内新增建设用地指标，以此降低指标费用的支出。

本文作者：城市运营事业部 张明哲

责任编辑：高显悦