1 前言

随着城镇化进程的推进，人口规模的扩大以及生活方式的转变，城市对于公共服务设施的规模化、多层次、多样性的需求日益增长。特别在城市建成区，土地资源稀缺，土地价值高，公共服务设施项目落地更是难上加难。通过城市更新盘活并集约高效利用存量土地成为落实公共利益保障机制的重要抓手。因此，构建城市更新公共利益保障机制，是各地方政府最为迫切需要解决的一项任务。

2 如何通过城市更新保障公共利益？

公共利益保障机制作为城市更新重要组成部分，各地方政府积极出台城市更新相关政策探索公共利益保障，主要从规划引领、政策推动、资金保障等三个维度保障公共利益输出。

（1）通过规划引领，统筹公共配套建设要求

北上广深作为城市更新先行先试的示范，城市更新坚持规划引领，构建国土空间规划、专项规划、控制性详细规划三级规划体系，由政府统筹主导编制城市更新规划，并纳入规划管控体系，向上承接公共设施规划布局要求，向下衔接公共设施体量、高度等控制指标，强化规划刚性管控，通过政府统筹和市场化方式统筹公共设施建设要求。

深圳市明确在土地出让合同中需落实按照城市更新规划，明晰配套设施用地的移交入库要求以及城市基础设施和公共服务设施等的配建要求。

上海市明确市级层面编制城市更新指引，区级层面编制城市更新行动计划，明确统筹主体，由统筹主体负责编制区域更新方案，以此开展城市设计工作保障配套设施落地实施。

（2）通过政策推动，强化公共配套建设指引

在城市更新实践中，公共配套设施的落地需要空间载体支撑，各地市积极出台相关政策，尝试从土地贡献和容积率奖励两个维度提升公共配套的发展空间。

《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》明确更新单元范围内的边角地、夹心地、插花地等三地优先用于公共配套建设。并要求城市更新单元内可供无偿移交给政府，用于建设公共配套项目的用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。

《北京市城市更新条例》明确鼓励存量建筑转换为公共服务设施、城乡基础设施、公共安全设施；允许公共管理和公共服务类建筑用途相互转换。

《上海市城市更新条例》明确在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。

《广州市城市更新条例(征求意见稿)》明确对无偿超出规定提供公共服务设施用地的城市更新项目，市、区人民政府可以按照有关政策给予容积率奖励。

（3）通过资金保障，落实公共配套建设资金

城市更新立足于公共利益优先，使得公益资源得到有效的配置，在合法合规、不新增政府隐性债务的前提下，各地方政府加大资金统筹力度，支持和保障公共利益落实。

北京市明确市、区人民政府应当对涉及公共利益的城市更新项目给予资金支持，鼓励通过发行地方政府债券，企业债券等方式筹集改造资金；鼓励住房公积金支持城市更新项目；鼓励行政事业收费减免以及税收优惠政策。

重庆市积极探索利用中央财政专项资金和专项债等方式用于城市更新项目；加大市级财政资金支持力度；鼓励采用PPP模式，推进城市更新项目的实施。

3 更新实践过程中应重点关注的核心问题

（1）区域条件复杂性，重点关注政策落地性。为规范化、高效率推进城市更新项目实施，各地方政府出台一系列管理办法和细则。但由于区域状况基础条件复杂、多样，涉及复杂的土地条件和不明晰的产权关系，导致无法按照政策约定执行，公益设施落地难，因此后续应充分结合项目的实践，完善政策文件的优化和调整。

（2）多主体利益交织，重点关注利益主体协调。城市更新涉及政府、企业、原产权人等多个主体，其难点在于如何平衡各主体利益诉求，引导各主体各其负责、分工协作，形成合力，推动项目稳健实施，在城市更新推进过程中，往往因各主体利益的不兼容和博弈，导致项目推进缓慢，经济效益和社会效益均难以达到预期。

（3）公共利益强输出，重点关注经济平衡性。按照各地方政策要求，城市更新单元范围内需配建公共服务设施项目或划定部分公共设施用地，导致前期投入的增加或收入的减少，项目收支平衡性差，影响城市更新过程推进的可持续性和高效性。

4 结论

实施城市更新的过程是公共利益与市场利益分配调整的过程，如何使公益资源得到有效的配置的同时，并实现经济效益和社会效益最大化是重点，也是难点。立足于整体统筹的视角，落实三步走举措，摆脱公共利益保障落地实施难的困境，第一步明晰空间边界，迎合政策指引；第二步理清事权边界，统筹分工协作；第三步包装项目策划，明晰投融资机制。

（作者：城市发展事业部 项目经理 王浩）