城市更新有别于新城开发，是对城市建成区的优化提升，因此项目范围内的用地性质及产权关系比较复杂，涉及的利益主体较多，原权利人诉求多样化。在这样的背景下，依法合规获取土地使用权，是城市更新项目顺利实施的重点之一。为适应城市更新项目特点，各地在长期实践中，根据城市发展诉求及实际政策环境，发展出多样化的土地供应方式。

一、划拨供地方式需符合现行政策规定

在城市更新项目中，公益性用地中符合《划拨用地目录》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等现行法律法规关于划拨的规定的，可按照划拨方式供地。

二、公开出让以创新应用实现一二级联动

在城市更新项目中，除了常规的“招拍挂”模式外，各地根据实际发展需求，发布政策支持通过定向挂牌、带方案招拍挂和准净地出让等创新性公开出让模式获取土地使用权，为城市更新土地供应方式开拓更多的路径。创新性公开出让模式将规划设计、文物保护、一级整理和二级开发条件相结合，确保更新目标的实现，吸引社会资本参与。在挖掘项目经济效益的同时，实现公共社会效益并减轻财政资金压力。

表1 创新性公开出让供应方式

三、协议出让突破经营性用地“招拍挂”限制

协议出让作为土地供应方式一直受到严格的限制，多数城市更新政策中对协议出让的使用都较为保守。但是部分地方政府在出台城市更新政策时，考虑到当地具体项目实践和需求，对协议出让供地方式做了一些探索和尝试。例如：

重庆、长沙等城市允许“边角地”“夹心地”“插花地”等不具备单独建设条件的经营性用地以协议方式出让。

北京允许“用途为配套设施的经营性建设用地”和“租赁期满以及过渡期满后的用地”以协议方式出让。

广州、深圳、珠海等城市具有更成熟的实践经验，对政策的突破更为大胆。《广州市城市更新条例》（征求意见稿）规定涉及以下用地的可以通过划拨或协议出让：（一）“三旧”用地、“三地”和其他用地，与上述用地置换后纳入省“三旧”改造地块数据库的用地。（二）经农村集体经济组织依法表决通过后，纳入旧村庄全面改造或者混合改造项目范围且转为国有性质的留用地。

表2 突破型协议出让供应方式

四、租赁供地方式调动原权利人积极性

当城市更新项目不涉及土地房屋所有权变动，或原权属人更新改造意愿不强时，投资人通过租赁方式取得建设用地使用权也是项目实施推进的一种方式。一方面原权利人不参与项目建设投资及运营管理，可获取长期稳定的租金收益，能够很好地调动原权利人的积极性。另一方面能够节约投资人的投资，减轻前期资金压力，在改造类项目中应用广泛。

表3 租赁供应方式

五、作价入股预期收益激发原权利人参与热情

土地房屋作价入股也是调和原权利人和投资人之间经济关系的重要手段，使不具备改造能力的原权利人可以分享开发红利，获取相对高额回报的同时与投资人共同承担项目建设运营风险。预期回报前景激发原权利人的参与热情，有利于清除项目推进障碍。

表4 作价入股供应方式

六、总结

城市更新项目在常规土地供应模式的基础上，进行了带方案出让、经营性用地协议出让等突破，以实现项目一二级联动开发，保障各方权益，并结合租赁、作价入股等方式形成了灵活的土地供应体系，有效解决了现状权属复杂、原权利人诉求多样化等问题。

（作者：广州分公司 项目经理 罗绍霞）