在推进“三旧改造”（即“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造）过程中，一些地方遗留下了很多零散、琐碎而长期闲置的小地块，被称为“边角地”、“夹心地”或“插花地”（以下统称为“三地”）。当前城市更新工作中，为了加强土地集约利用，将盘活“三地”作为了一项重要课题。

一、“三地”的定义

2009年广东省人民政府《关于“三旧”改造工作的实施意见（试行）》（粤府办〔2009〕122号）文件首次对三地做了明确的定义：

边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔(割)、面积小于3亩的地块。

夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。

插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。

之后各级各类“三旧改造”和城市更新政策中，基本沿用了上述“三地”的定义。

二、“三地”的处置

目前我国建设用地规模的调控正逐步从“增量扩张”向“存量发掘”转变，虽然“三地”总体规模有限，但也是城市肌体的重要组成部分。

天津市、唐山市、重庆市、沈阳市等地的城市更新政策明确了对“三地”的的处理政策。其主要思路是在满足相应条件的情况下，将其作为零星用地供应给城市更新实施主体，整合纳入周边地块统筹开发，以建设公益性设施为主。

例如《深圳市城市更新办法实施细则》中明确，属于国有未出让的边角地、夹心地、插花地的，总面积不超过项目拆除范围用地面积的10%且不超过3000平方米的部分，可以作为零星用地一并出让给项目实施主体。

三、“三地”更新实例

在城市更新实践中，部分城市用“绣花功夫”探索 “三地”更新方案，已经取得了积极效果：

重庆市通过盘活边角地提升中心城区城市品质，利用边角地建设了上千处社区体育、文化和景观公园，改造成市民家门口的“健身房”和“小花园” 。

湖北省宜昌市开展城区“边角地”研究工作，在西陵、伍家岗、点军、猇亭和小溪塔五个组团共筛选出122个边角地块，面积约146.46公顷，规划建设成公园、游园、绿地等76个，停车场、公共交通站场40个。

安徽省合肥市包河区推进“公园城区”建设，利用城市零星地和边角地建设城市“口袋公园”，构建城市微生态景观网络，目前全区人均公园绿地面积14.67平方米，居于长三角地区前列。

四、”三地“改造思路总结

在越来越多的省市参与到“三地”改造进程的背景下，我们可以通过这些成功经验，为城市更新的“三地”问题提供新的发展思路，主要总结为以下三点：

全局考虑，统筹梳理。鉴于“三地”在城市区域分布较为零碎，各地国土资源部门有必要先对这些地块进行彻底摸排，综合全局考虑统一规划，进而制定系统的整治规划。

量体裁衣，按需规划。“三地”的整治利用应当具体情况具体分析，根据不同城市、地区和人民群众的具体需要，进行充分必要的调研和探索，制定真正符合当地情况的改革政策。

明确责任，强化管理。在“三地”进行有效改造后，地方政府应当明确管理责任，形成常态化和精细化的管理要求，鼓励和呼吁社会力量参与到改造的监管工作当中，共同维护城市更新的有效成果，实现共建共享。

随着我国城镇化发展进入到中后程，我们需要改变过去粗放型、快速扩张型的土地利用模式，转向对城市现有的低效用地、闲置用地的改造利用。参与城市更新行动的地方政府和开发企业中，一方面要避免在城市更新行动中形成新的“三地”；另一方面要着眼于旧“三地”的集约和再利用，赋予这些低效、零散、不规则地块新的价值，使其能够在补足城市功能短板，增加公共空间，提升城市活力，更好服务于城市居民发挥更大的作用。边角地、夹心地和插花地虽小，但只要做好精细策划，同样可发挥出巨大的价值。

（作者：城市运营事业部 高级经理 谭学旻）