随着城市更新工作在各地方如火如荼地展开，不少城市都陆续出台了一系列支持性政策，这些政策中普遍都出现了一个导向，提出探索和鼓励在城市更新中实施“一二级联动”，或者是探索“带条件招拍挂”等，这种提法在以往的城市建设政策中是不多见的，这种提法为何会在城市更新中出现，又如何实施落地，是一个值得深入思考的问题，也是一个城市更新各参与主体都十分关心的问题。

一二级联动的起源是什么？

一二级联动是一个在城市建设和房地产开发领域常见的概念，指的是由同一家企业，同时承担土地一级整理、基建配套和二级开发工作。

过去，比较喜欢提这个概念的是房地产开发企业，他们之所以要提出这个概念，是因为当他们相中某一块土地时，如果地方政府当前缺乏完成土地一级开发的资金，那么通常希望有意向开发这块土地的开发企业能够出资先行完成一级开发工作。

但是由于土地招拍挂制度的要求，一级开发完成后，开发用地需要通过招拍挂供应，因此很多房地产企业担心在招拍挂环节无法如愿获得土地，因此在参与一级开发前，常常会提出一二级联动的期望和诉求，而地方政府则更多的担心这种做法会违反招拍挂制度，因此在这个问题上常常卡壳或者难以落地。

在近期的城市更新工作中，有不少地方的政策中也出现了鼓励一二级联动甚至一二三级联动的提法，这个转变背后的逻辑究竟是什么？

地方政策中提出一二级联动的根本目的与背后逻辑是什么？

一二级联动之所以被提出来，是因为在通常情况下，一级开发和二级开发是分离的，独立的，这是两个不同的市场。

开发商提一二级联动，本质上是因为他们的主业是房地产开发，如果他们的资金要投向一级开发，自然希望能够对于他们获得土地产生帮助，不然资金投向就偏离了主业的需求。

而地方政府在城市更新中提出一二级联动开发则另有原因，一是为了吸引更多的资金参与城市更新，因为二级开发针对的无论是住宅还是商业亦或是产业，市场化程度都更高，预期的回报前景都更有吸引力，比单纯的一级开发和基础设施建设更容易吸引资金参与，解决城市更新中拆迁资金的难题。

二是为了跟隐性债务划清界限。尽管城市更新要实施，需要引入社会资本参与投资开发工作，但是由于很多城市更新项目不可避免的涉及到征地拆迁和一级开发工作，产生的土地出让收入必然要回流到项目上用于回补前期一级开发投入。这种循环是否构成地方政府隐性债务，各地方的政策理解不一，主管部门对政策尺度的把握也不一，容易谈隐债色变，于是力求绕开这道模糊的政策规制，让社会资本直接一二级联动，通过二级开发来平衡前期投入。

除此以外，还有一个通常不太被关注的原因，就是有很多城市更新项目，由于前期拆迁成本过高，与净地出让价格出现倒挂，一二级分离时，一级开发无法实现自平衡，因此地方政府希望开发主体在二级利润中拿出一部分弥补一级开发的亏损。这个目的实际上是一个悖论，一般情况下，如果企业是通过市场竞争正常获得土地，那么土地成交价格在产生的时候，就已经反映了二级开发的正常利润。因此，将二级开发的利润拿出一部分用于补偿一级开发的成本，只存在于某些特殊情况下，比如由于竞争不充分导致地价偏低，或者由于市场异常波动导致二级开发环节出现了预期之外的超额利润等特殊情况。

地方政府在政策中提出一二级联动这样的概念，我们可以看到地方政府的动机是多元化的，也是向复杂现实条件进行妥协的结果，与传统意义上开发商以利益为导向提出的一二级联动完全不同。

一二级联动的实现路径有哪些？最本质的实践意义是什么？

从前面的政策目的分析不难看出，要实现一二级联动，且不扭曲土地招拍挂环节的市场竞争，常见和相对规范的政策操作路径无外乎两种，一种是招拍挂前置于征地拆迁和一级开发，由竞得土地的投资者实施或者利用土地竞得人支付的土地价款由地方政府（或政府授权主体）实施一级开发工作，这种做法当前常见于城镇低效用地再开发的情形；另一种则是由原业主补缴土地出让金，由地方政府将开发用地以协议或者定向挂牌的方式给原业主（及原业主选择的投资合作伙伴）进行再开发，这种做法常见于一些老旧企业自改的情形，并且附带有一定的产业发展约束要求。

城镇低效用地再开发一二级联动的主要程序，通常是由土储部门（或者地方政府授权的一级开发主体），与原业主经过评估协商后，签署土地预收储协议，但是并不实际支付土地补偿款项，依据协议完成收储工作后，招拍挂向市场供应，由竞得土地的投资企业支付土地价款后，再由土储部门向原业主支付补偿款项，完成拆迁和场地平整，将土地交由竞得人进行开发。

基本的流程见下图：

对于前期地方政府缺乏城市更新用地的征拆补偿资金，而单纯一级开发又难以吸引社会资本的情形，这个程序安排较为适用，能够很好的打通实施中的卡点。

在业主主导或者参与的自行改造城市更新项目中，则通常由业主根据所在区域的城市空间规划和产业规划，编制产业导入和改造方案，在征得主管部门同意后，进入开发程序。

这类做法在不同类型的项目上，又有很多的操作变种，例如在一些涉及到集体土地入市的旧村改造或者村集体留用地开发的项目上，是由村镇在地方政府的指导下，参照国有土地的出让程序，通过公开招标的方式选择合作主体，在利益分配上则通常是以竞租金或者物业分配比例等方式体现。

在一些涉及到“退二进三”、“出城入园”的工矿企业自主再开发的项目上，有的地方采用了补缴土地出让金、协议或者定向挂牌的方式完成土地变性和供应，有的地方则采用了以奖代补的方式定向返还一部分土地出让金用于完善基础设施，做法不一而足。

这些做法一方面是为了提高业主自改的动力，另一方面也是为了减轻由地方政府统征统拆带来的资金压力。

在当前各地方普遍鼓励地方国资平台作为城市更新统筹主体的趋势下，上述各种做法还会继续增加一些操作变种，在此我们不一一探讨。

总体而言，通过上述分析，我们可以了解的是，地方政府出台的政策中，提到在城市更新中探索一二级联动，并不是一个统一的技术概念，也不是为了让市场主体更容易获得土地的手段，而更多的是为了解决城市更新的动力机制问题。在选择和适配这些做法的时候，我们必须要搞清楚究竟要解决什么问题，目标是什么，通过可行的操作路径服务于根本目的，这才是用好政策的根本出发点。

（作者：荣邦瑞明副总经理陈非迟、总经理陈民）