北京冬奥会吸引了全世界的关注，位于石景山区的首钢滑雪大跳台更是成为网红打卡地，见证了自由式滑雪选手谷爱凌和单板滑雪小将苏翊鸣的先后夺冠。首钢滑雪大跳台矗立在首钢老工业园区北区，背景中的三个“大烟囱”是首钢老工业园区中的三座冷却塔，最早建于1978年，经过升级改造，如今呈现出别样的风采。

首钢老工业园区改造始于2014年前后，而今虽尚未全部改造完成，但首钢滑雪大跳台已随着冬奥会运动员“这是我滑过的最好的赛道！”的评价成为了焦点；也成为近年来国内老工业基地改造的典型成功案例。

全国在筹划和改造中的老工业基地还有很多，大型工业厂区改造也是城市更新中一类重要项目。这类项目不同于我们身边经常可以看到的老旧小区改造，投资体量更大，规划定位更高，操作过程更为复杂，有着自身鲜明的特点。如何做好老工业厂区的改造，是大型城市更新项目的一个典型课题。

一、老工业基地改造的发展阶段

老工业基地是指“一五”、“二五”和“三线”建设时期国家布局建设、以重工业骨干企业为依托聚集形成的工业基地，曾为我国工业化建设和经济发展作出重大贡献。但随着城市的发展和规模扩张，许多原有老工业厂区所在城市区域，已不再适合定位为工业生产功能，同时又面临效益低下、技术落后、环境污染等多重发展问题，于是针对这些老旧厂区的功能改造升级被提上了日程。

迄今为止，老工业基地的改造大致可划分为两个阶段：第一阶段是与城市“退二进三”政策有密切相关的早期老工业基地改造；第二阶段是更有针对性的老工业基地转型升级改造。

1. 第一阶段：“退二进三”

“退二进三”是指上个世纪90年代，为加快经济结构调整，鼓励一些没有市场，或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，从事第三产业的一种做法。这种做法也必然会涉及到原有工业用地规划功能的调整和土地用途的变化。

因此，在上个世纪90年代，很多大城市借助“退二进三”的时机重新规划城市空间，优化城市功能布局，开展改造提升工作。在2001年12月《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》中提到：“调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重，即‘退二进三’”；“要采取切实措施，逐步加大力度，把一些城市行之有效的‘退二进三’措施，推广到更多城市”。

国内很多城市针对“退二进三”提出了地方性的专项政策，其中很多核心城市已进入必须对城市市区用地结构进行调整的阶段。例如《上海市城市总体规划（1999年－2020年）中、近期建设行动计划》就提及中心城区，实施“退二进三”。在2007年8月发布的《上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划》中要求，“中心城区通过继续推进‘双增双减’、‘退二进三’战略，着力优化调整土地利用结构和布局……建设体现繁荣繁华和上海特色的现代化中心城区”。

在《重庆市2005年深化经济体制改革工作要点》中，明确提出“构建市属企业‘退二进三’、污染企业搬迁的资产处置和资金周转平台”，并组建了由政府完全控股的国有独资公司——渝富资产经营管理公司。其资金来源于政府持有的国有股权和国有土地资产；主要职责是打包处置国有企业不良债务和资产重组，承担国企破产、环保搬迁和“退二进三”的资金托底周转，以及对地方金融和国企进行战略投资、控股。

广州市发布了关于推进市区产业“退二进三”工作的意见，以及行政规范性文件《关于推进市区产业“退二进三”和旧厂房改造工作中临时建设工程有关规划管理要求的通知》。

实施“退二进三”，已是城市空间扩张和城市功能布局优化在特定时期的必然选择。 

2. 第二阶段：转型升级改造

随着对高能耗、高污染、产能过剩产业进行结构调整与治理搬迁，全国范围内空置或闲置下来的老工业基地越来越多，使老工业基地进入了调整转型升级改造阶段。2013年3月国家发改委印发了《关于全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）的通知》（以下简称《规划》）。

《规划》显示，全国共有老工业城市120个，其中95个地级城市中，大部分发展速度加快，但发展方式仍然比较粗放，需要在更高层次上推进调整改造；少部分发展滞缓或主导产业呈现明显的衰退特征，调整改造任务艰巨；25个直辖市、计划单列市和省会城市整体发展基本进入良性轨道，但传统工业企业比较集中的市辖区的调整改造任务尚未完成。虽然改造进度比较缓慢，但是正式开启了改造的大幕。

随后2016年10月发布的《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》中提到，用10年左右时间，建立健全支撑产业转型升级的内生动力机制、平台支撑体系，构建特色鲜明的现代产业集群；2017年4月印发《关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设的通知》，确定了首批12个老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区；2019年8月印发《关于进一步推进产业转型升级示范区建设的通知》中确定了8个第二批产业转型升级示范区。

在国家层面的政策引导下，不少地方也出台了对应政策，例如2014年9月，北京市出台了《关于推进首钢老工业区改造调整和建设发展的意见》和《关于推进首钢老工业区和周边地区建设发展的实施计划》，使得首钢老工业区的调整转型重点政策难题基本破解，这也标志着以首钢老工业区为典型代表的老工业基地在区域规划政策体系方面得到了进一步完善，改造调整和转型升级进入实践阶段。

这些政策的出台和示范区的建设，在土地、金融、投资等政策上实现了突破，让老工业基地改造在国家层面上步入了有据可依、导向明确的发展阶段。

二、老工业基地改造的基本模式

老工业基地改造是一项复杂的系统工程，有赖于政策支持、资金投入以及各种专业化资源的共同参与。

1. 构建政策体系保障

老工业基地改造是站在城市发展的视角，空间功能从以前的工业用途转化为城市用途。这些用途不可避免地涉及到产业政策和土地政策。在《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》中对此进行了明确。

在产业方面，明确提出将示范区完成的化解过剩产能任务与支持新兴产业发展相结合，鼓励省级人民政府对示范区主动压缩低效过剩产能予以奖励；全面推进示范区内城区老工业区、独立工矿区搬迁改造，鼓励将示范园区作为所在城市城区老工业区搬迁改造产业承接地。

在土地方面，明确提出支持将示范区所在城市纳入城镇低效用地再开发试点； 积极探索科学处置示范区内中央企业和地方国有企业废弃闲置厂房的有效途径，利用工业存量设施发展创新创业产业。支持示范园区采取自主开发建设和产业定向开发相结合的方式，加快推进土地开发再利用，根据土地新规划用途和产业类别确定供地方式，合理安排土地开发时序，条件成熟一块，开发建设一块，实现滚动开发。

具体到地方政策，以北京市出台的《关于推进首钢老工业区改造调整和建设发展的意见》为例，“对于土地权属明晰、无纠纷，能够确权给首钢的项目，可按时序、分批次、相对集中地办理协议出让手续”；“首钢权属用地土地收益由市政府统一征收，专项管理，定向使用。扣除依法依规计提的各专项资金外，专项用于该区域市政基础设施项目红线内征地拆迁补偿、城市基础设施、土壤污染治理修复、地下空间公益性设施等开发建设。”

这些政策体现的基本导向主要有三方面，一是以产业升级为基本出发点，涉及到规划为新兴产业功能的土地，可以安排更为灵活地定向出让政策，优先保障原产业单位的产业升级；二是围绕土地收益反哺作为完善基础设施建设的主要资金平衡途径；三是要妥善处理和兼顾原工业企业的历史问题和发展问题。

这些政策的基本逻辑，就是要为此类项目创造总体上的资金平衡环境，为市场化运作创造基本条件。

2. 构建清晰的商业模式

老工业基地改造无论在政策导向上，还是实践操作上，都遵循了市场化导向的原则。市场化运作的基本前提，则是构建清晰的商业模式。

老工业基地改造的内容普遍比较多元，从规划功能的角度，包含了带有公益性质的基础设施建设和公共服务设施建设，半市场化半公益性的工业遗址保护和再开发，以及相对商业化程度更高的产业空间开发和商住功能开发。

这些内容的总体市场化，构建在政府给予的基本政策框架之下。

（▲ 老工业基地改造基本模式框架）

这套商业逻辑要顺利运行起来，既要兼顾原业主的利益和地方政府的发展诉求，又要有充沛的前期资金启动各项投资工作。

在北京、上海等财力充沛的大城市，地方政府选择了政策框架之下，又提供了较大规模的前期资金支持，与原业主联合开发，例如北京首钢园区的开发，北京市与首钢集团共同出资组建了首钢基金，作为园区开发的投资主体；上海宝钢园区的开发，则由上海临港集团代表上海市与宝钢集团组建了联合开发主体。

在一些地方财力和原业主资金都不够充沛的城市，则选择了引入大型的社会资本，共同参与前期整体开发投资。

三、老工业基地改造为何比较慢

老工业基地改造是一个长期任务，既要设置短期的改造目标，又要规划未来长期的产业发展路径，还需要考虑过去发展中遗留的历史问题。尽管在国家和地方层面，都有专项政策支持，实施过程中地方政府和原业主也十分重视，但是在实践过程中，老工业基地的改造进度普遍较为缓慢，在进度上大部分并未达到理想效果。

从实践角度来看，导致改造缓慢的难点和原因是多方面的，主要体现在：

一是投资体量大。

大部分老工业基地占地规模都比较大，实施改造过程中，需要承载老厂改造和新厂建设的较高成本，是一项庞大的工程，投资规模相对较大，普遍在百亿元规模量级，仅靠地方财政难以支持，需引入一个或多个社会资本参与。

例如，首钢总公司在北京市政府支持下，创新产业融资模式，全资注册成立首钢基金，负责管理北京市政府和首钢集团共同发起设立的200亿元京冀协同发展产业投资基金。

二是原业主的诉求比较多，实现难度大。

原业主的利益保障和实施动力，是老工业基地改造过程中需要首要考虑的问题。现实中，为了解决这些问题，地方政府通常都会以原业主作为政策保障对象，给予项目一揽子的支持政策，但是这些政策支持需要在运作过程中逐步实现，要在短时间内解决原业主面临的各种现实问题，仍有很大困难。

1. 解决产业升级和后续发展问题。

老工业基地的资源和资产，需要合理变现，既要承载原有产业的升级，巩固和发挥已有优势，又要培育新兴产业，形成新的支柱产业。

2. 解决职工生活问题。

老工业基地普遍都承载了数量庞大的职工群体，而且对地方政府的依赖性较强，自身转型的动力和能力不足，在推进改革的过程中有一定的思想阻力。另外，按照政策，改制需要安排安置费用，但部分企业存在拖欠工资及相关费用的情况，还需妥善解决大批职工的生活困难和社会保障问题，帮助就业困难人员实现就业。

3. 解决历史债务问题。

老工业企业普遍存在企业经营不善的情况，几乎所有资产都已抵押，部分效益过得去的企业也因为历史原因承担着各种担保连带责任。一些处于停产半停产状态的国企改革难以推进，企业办社会、厂办大集体、社保费拖欠等历史遗留问题普遍存在，且尚未得到妥善解决，改造成本巨大。不解决这些历史债务和亏空，通常难以有实质性的推动。

三是周边系统性改造联动难度大。

老工业基地改造通常不是内部改造就可以简单实现的，要结合周边城市建设状况，进行系统性改造，才能真正实现城市整体的协调发展。因此，很多老工业基地改造项目在空间范围上超出了厂区本身，有大量的外部协调工作需要开展，这也在客观上增加了改造工作的协调难度。

四是原企业主体的自我改造和资源整合能力不足。

老工业基地的规划功能调整后，与原有的产业特性已经发生了重大的变化。原企业单位虽然手握大量的政策，但是本身缺乏城市建设的经验，缺乏新型产业运作的经验，也缺乏与不同类型的专业化市场主体合作的经验。

老工业基地改造规划中的大量城市功能，都超出了原有企业的经验范畴，这需要整合大量的外部专业资源共同参与，这个过程中操盘团队的主体意识和运作能力起到了决定性作用，能力不足成为了重要的制约因素。

五是土地历史遗留问题多。

老工业基地改造中，土地状况普遍存在有抵押、无证、对外出租等情况，涉及的土地现状问题较多，土地处置程序繁琐，操作难度很大。

从这些状况不难看出，老工业基地改造在实践上颇为复杂，政策构建出的基本框架要发挥作用，还面临颇多现实中的问题需要破解。

四、老工业基地改造的中观抓手

政策为老工业基地改造给出了运作环境和宏观指导，要破解资金、主体能力、改造动力和资源整合等一系列问题，则需要在中观层面上，建立有助于解决问题的具体机制和工作原则，我们大致将其归纳为四个方面：

第一是要有强有力的外部投资主体介入和协助。

外部投资主体的介入主要解决三个核心问题：

一是解决资金问题。由于投资体量很大，以原有业主的企业信用为载体去融资和建设是不现实的，所以需要有资金实力和建设能力的外部主体介入，解决投资建设问题。

二是解决专业整合能力问题。老工业基地改造是一个涉及城市综合开发运营的系统工程，与原有的企业生产活动是完全不同的体系，在整个老工业基地的改造中，包含文化、产业，商业、居住、基础设施等配套建设，需要更专业更有能力的外部主体进行资源整合。

三是解决各类城市建设管理程序的衔接问题。老工业基地改造的过程大部分是开放式的，需要融入整个城市的运行体系之中，与地方政府的建设管理程序，有非常广泛的接口与交集，这必然也需要专业的团队来运作。

外部投资主体可以是以城市运营为主的城投公司，也可以是市场化的大型城市综合开发投资运营企业。其核心作用是架起原业主与市场运作、原业主与政府管理之间的这两座桥梁。

第二是要算好“三本账”。

算账的目的是为了理清楚各类事项的工作边界，理清楚不同主体的利益边界，不算清楚账，就难以解决各类主体的参与和合作问题。

政策框架算的是大账，而具体操作过程中则需要把这本大账拆分成不同主体、不同视角的小账。

一是原有企业发展账。站在原业主角度考虑，基于现有的资源和资产，要优先帮助企业解决历史遗留问题，谋划未来发展问题，防止企业在改造过程中长期得不到切实的现金流反哺，或是账面上出现阶段性的巨额亏损，让原业主有动力配合改造的持续实施。

二是市场化投资主体收益账。市场化投资主体参与投资建设改造，本质上是逐利的，只有让投资主体有明确的盈利预期，看到清晰的项目边界，才会有投资主体愿意介入和参与老工业基地的改造。

三是地方政府财政账。站在政府审视城市发展的角度，老工业基地改造一定是与地方政府财政具有高度关联性的，或收益或补贴。因此，老工业基地改造与房地产开发的市场逻辑不同，产业收益周期相对较长，地方政府要站在城市或区域整体发展角度判断和评估，做好全盘考虑，并在财政承受能力范围之内给予企业政策支持，使得改造能够顺利进行。

老工业基地改造项目涉及面广，触及各方利益，算好这“三本账”，才能有效解决其整体发展的平衡问题。

第三是要做好面向实施的规划。

规划是实施的蓝图，老工业基地改造在前期做规划时，看起来是单一业主，土地权属不那么复杂，空间整体性似乎很强，但规划的目标却承载了地方政府和企业的不同诉求。

例如站在“退二进三”的角度，城市的产业升级可能是地方政府的诉求，但不一定使企业利益实现最大化，不一定是原有企业的诉求；又如职工的安置，需要的产业服务类型，可能是企业的诉求，却未必那么高大上。

从实施角度看老工业基地的改造规划，不能以单一业主、白纸上画画的角度，做得过于高大上，而是要便于分期实施，实现分阶段的平衡。因此，规划不仅是一个空间问题，更是要保障“三本账”顺利落实。这也是空间规划的经济性质体现。

第四是要整合更多的专业化主体共同参与。

虽然老工业基地的改造需要一个强有力的外部投资主体统筹，但在过程中有很多专业化的功能或模块，并不是单一主体就可以完成的。例如，项目中的文旅文创板块的运行；产业载体的建设和运营；专业的住宅开发等，这些都更适宜整合专业化主体参与运作。

这些主体要参与进来，需要在总体开发方案设计中为他们的参与创造条件，既要明确这些专业化主体的角色和参与边界，也要在合作方式上符合这些专业化领域的运作惯例。

换言之，资源整合工作本身也要纳入早期的方案规划之中，实际上“地方政府+原业主+城投公司+大型投资企业+诸多专业主体”的组合方案，才能够真正满足此类项目的合作开发需求。

老工业基地改造可谓前景光明，道路曲折，要真正做好这项工作无论是地方政府、投资商、运营商，还是原业主，都需要站在系统工程角度去研究整体开发改造的问题，做好策划、规划、投融资和路径设计的通盘考虑，从而推进项目顺利落地，让更多老工业基地重新焕发生机，成为城市发展的“新鲜血液”。

（本文作者：荣邦瑞明总经理陈民、副总经理陈非迟）