“十四五”期间的城市更新工作已经开展了近两年的时间。这一轮城市更新是以解决城市发展过程中的突出矛盾和陈年顽疾为目标的，相较于以往的城市开发工作，带有较为明显的特点：

一是分布广。通过城市体检等工作，识别出的城市规划建设领域的城市更新的对象散落于城区各处：一条河、一栋楼、一个村、一座厂，有不少项目彼此关联不紧密。

二是类型杂。在同一个城市更新片区内往往有多种城市更新目标，既包括低效用地的活化、闲置楼宇的再开发，又包括基础设施和公共服务设施的补全。为了实现上述目标需要引入多种服务能力，通过保留、改造、拆除等方式实现。

三是整合难。城市更新的工作任务往往是为了解决大规模城市开发所遗留的城市疮疤，涉及基层人民群众最紧迫和急切的诉求。如零散棚户区的改造、危旧危房的拆除重建。零敲碎打的自发式更新从经济性和实效性上均不能够满足需求，必须以行政手段统筹资源完成任务。

以上特点反映在城市更新项目库中就呈现出以下特征：总体规模大（十亿元到上百亿元不等）、平均规模小（包含几百上千项工作任务，绝大部分投资规模在千万元以下）、类型杂（旧社区翻新、基础设施补短板、闲置楼宇再开发、成片棚户区拆迁改造不一而足）。

一、地方投资平台的角色错位

一年多以来，各级地方投资平台积极参与城市更新工作，给其在资产经营和业务管理上带来了巨大机遇。主要参与方式为地方政府授权委托，即地方政府将其辖区内的所有城市更新工作任务打包立项后授权给一家或几家地方投资平台实施，由地方投资平台开展建设开发运营工作。

但是一年多时间做下来，一些地方投资平台发现项目逐渐推不动了，具体现象有以下几个：

一曰干着看。地方投资平台在获得城市更新工作授权后，对任务清单中的各项任务进行初步分析，研究项目盈亏情况，结合金融机构意见筛选一批具有投资价值的项目包后向银行申请启动贷款，先把项目做起来。至于项目包的现金流特征、融资贷款的还款来源、资金链的可持续性等并未完全想清楚，先把工作全面铺开干起来再看。

二曰干看着。当初期筹集的项目资本金和融资资金花完了以后，地方投资平台发现由于平均用力，各个项目都还在持续投入而没有收入。同时，受限于自身资产规模和资产负债率的影响，又无法继续借贷，撬动大体量的城市更新项目，只能干看着项目烂尾。

三曰不会干。地方投资平台总共就一两百号人，以前主要干的是投资策划、项目管理、资产管理等方面的工作。现在要参与城市更新若干具体工作（尤其是各类型的资产盘活、城市运营等），既缺乏人员组织又没有工作经验，实操过程相当困难。投资计划中的项目收益总是如镜中花水中月一样可望而不可及。

四曰没人干。一些地方投资平台发现自身的投资运营能力不足以亲自完成所有的委托任务，考虑将一部分工作转交给市场主体去实施。但是往往把一些收益好的项目留给自己，把一些经营难度大、投资回报差的项目推向市场，长期不能获得市场的积极反馈，浪费了时间和精力。有的地方投资平台在自己做不下去项目的时候才包装推向市场，而在此过程中已经耗尽了项目的的政策优势、资源优势，失去了撬动社会主体的最主要的工具，最终导致项目没人干。

这种种困局的原因，还是地方投资平台没有找准自己在城市更新工作中的定位，不当“教练员”当起了“运动员”，角色错位了。在着手谋划项目时缺乏整体思维，放弃了统筹策划的职责，急于下场搞项目实施，把一场万米长跑当作百米赛跑来跑，自然后继乏力。

二、地方投资平台作为统筹者的优势

我们曾经在文章：《新一轮城市更新行动中，地方平台公司做好六个“主体”角色》中系统论述了地方投资平台的身份和作用，提出地方投资平台的六个角色：策划主体、实施主体、融资主体、专业合作主体、资源整合平台、城市经营主体。以上六个角色可以统称为“统筹者”。

从政策和实践上选择地方投资平台作为“统筹者”的优势在于：

加强项目策划能力。政府行政部门行使社会管理、行业管理职责，受人员编制和能力、工作职责和经验等因素限制，对于城市更新项目策划工作能力不足，而地方投资平台在项目策划实施方面的优势可以弥补这一不足。

确保城市更新支持政策落实。本轮城市更新工作中，中央和地方给予城市更新很多支持政策，包括财政支持（直补资金、专项资金、经营性资产划转、地方政府专项债券）、金融支持（城市更新政策性贷款）、土地支持（允许实施主体以“带方案挂牌”等方式获得经营性用地）、规划支持（允许容积率转移）等。其中很多政策，只有地方投资平台享受才不至于违规。

熟悉本地社情民意。城市更新工作大多涉及复杂的土地、资产权属转移问题，除少数自行改造的项目外，大多要通过委托、回收、收购、协议搬迁等方式归拢土地及地上物的使用权。地方投资平台熟悉本地方情况，能够与基层政府、组织通力合作，完成这项工作能够较好地保证公允性，为原土地权利人所接受。同样的，地方投资平台对于本地城市建设的短板的认识也是最深刻的，能够把握好城市更新的方向。

便于与市场主体对接。政府行政机构由于不是市场主体，在融资、委托、合作上收到颇多限制，仅限于地方政府发债、政府和社会资本合作、政府采购等途径。而地方投资平台与市场主体合作的经验和路径则到多得多，可以充分的和金融机构、投资企业、各类服务商开展多种形式的投融资和委托合作，通过活用政策多方引入社会力量。

三、统筹者的职责任务

城市更新是一项长期复杂的系统工程，项目周期长，资金需求量大，单纯依靠政府/地方投资平台融资是无法完成的。政府方/地方投资平台应该在总体策划阶段履行统筹者的职责，充分做好城市更新的任务统筹、资金统筹和市场资源统筹，谋定而后动。

任务统筹就是完成从规划到单个项目再到项目包的过程。

城市更新专项规划规定了实施城市更新工作的重点地区、主要改造对象和改造目标。统筹者首先依据专项规划的要求将目标分解为城市更新项目清单，然后一一厘清清单中各个项目的性质，具体包括：①项目投资回报机制，投入产出规模和现金流特征②项目实施主体的能力要求③项目的紧迫程度④项目的主要风险⑤项目实施所需外部资源（包括政策）的支持⑥可能的项目投融资模式。再根据项目的风险程度、紧迫程度、投融资模式的可行性、现金流的可持续性等因素安排项目实施的时序，并按照空间分布、时间分布等组合成项目包。

资金统筹指的是城市更新工作中跨项目的资金分配。

按照自平衡情况，城市更新项目可分为三类：第一类是无法实现自平衡的公益性项目，这类项目数量最多；第二类是内部收益率与市场化项目相等或接近的经营性项目，这类项目可以单独组织实施；第三类是能够获得超额收益的项目，主要是在受到管制的领域的开发项目，包括公用事业经营、低效用地再开发、土地一级整理等，这部分超额收益要以土地出让金、特许经营费等形式回流财政用于再分配。此外，还有一些独立于项目之外，无偿用于项目的财政直补资金、专项基金、切块资金等。资金统筹工作就是通过策划项目包、申请政策等方式，将第三类项目的超额收益和项目外资金用于平衡第一类项目的资金缺口的过程。

市场资源统筹指地方投资平台协调多种类市场主体（资源）开展城市更新建设运营的过程。

地方投资平台是连接各市场资源的纽带。在策划阶段，地方投资平台对接地方政府落实项目、争取资金和政策，对接原产业权利主体完成租赁、收回、收购、协议搬迁等工作，对接规划、设计等咨询机构编制城市规划、产业规划、城市更新方案等设计文件；在准备阶段，地方投资平台争取地方债券资金、对接社会投资人、金融机构等构建投融资架构，以最少的自有资金比例撬动项目；在实施阶段，地方投资平台做好投资监管，打通投资人进入和退出的通道，对接物业运营团队、产业服务团队，做好项目的持续经营。

从以上的分析可以看出，“统筹”工作的实质是洞悉表面上孤立的项目、资金、人员之间的关系，并通过科学安排发挥其积极的效用。地方投资平台协助地方政府履行好三方面的统筹工作，再投入到具体的项目实施中去，才能最大限度发挥好投资平台的作用。

四、统筹工作的技术方法

弄清楚城市更新工作的困境，明确了“为什么”的问题；讲明白统筹者的职责任务，理清了“做什么”的问题。然后，就是要讨论具体的工作路线，分析“如何做”的问题。

我们在近两年的城市更新研究和工作实践中，逐步总结了一些技术方法。归纳起来，在任务统筹中我们通过“降维分析”分解既多且杂的城市更新任务，在资金统筹中我们构建三层财务平衡关系确保自有资源的科学利用，在市场资源统筹中我们尝试通过投资市场大数据分析构建市场合作主体集群，完善城市经营生态链。

“降维分析”是我们在研究复杂的片区级城市更新投资合作课题时，针对项目边界不清，实施内容开放的难题，提出的方法，详见《通过“降维”解决大型城市更新项目投融资和合作难题》。其主要路径是“分解-归类-处置”，将一整个区域分解为若干产权清晰无争议、项目边界明确、投资回报机制稳定、项目周期确定、风险可控的单元项目，再根据其性质归类（按收益机制、按投资主体、按改造方式等等），并提出处置方案：例如，原业主有意愿有条件自行改造开发的项目，从政策上给予指导，协助其引入资源；具有经营性收益的项目，导入开发主体（投资合作主体、运营服务主体等）联合实施；无收入来源的纯公益性项目，积极争取财政资金直接投资等等。通过“降维分析”，把纠缠不清的整体工作分解为一个个“小目标”，实施路径也就清晰了。

资金统筹中的三层财务平衡关系是开展“降维分析”的重要技术手段，从宏观到微观具体包括“项目整体投入产出的资金平衡、平台公司统筹各子项目财务处理的报表平衡、项目投资经营过程中的现金流平衡”，详见《论片区级城市更新项目的资金统筹》系列文章。第一层“项目整体投入产出的资金平衡”是地方投资平台承接政府委托任务时算的“总账”。总账平衡是继续分析研究的基础，但仅有总账平衡的结果远远不够，对于一项复杂任务还要围绕“降维分析”开展第二层平衡关系“平台公司统筹各子项目财务处理的报表平衡”的分析，即结合各子项目的特征和需求，将手中的资源科学的分配到各子项中去，还要确保平台公司财务状况的健康。第三层是项目（公司）层的财务筹划，通过科学合理地制定并落实投资计划控制好单一项目的财务现金流，确保项目可自持运行。

在市场资源统筹工作中，我们着力于解决难度最大、资源最稀缺、信息最闭塞的环节，即匹配适合的项目运营资源。第一个层面是基于特定项目（片区）的解决方案：在项目归类分解的基础上，通过对相似省、市城市经营市场主体的大数据分析，提出适用于片区内各单个项目的运营合作模式和招商对象清单，协助地方投资平台（或投资合作方、项目公司）在项目策划阶段即引入运营服务主体参与，确保项目的顺利实施。第二个层面是基于长期合作和相互信任，组织或协助组织若干城市运营领域的骨干企业建立战略联盟，支持大型投资类企业搭建 “策划方-投资方-运营服务方”联合体，共同开拓城市更新项目。

五、总结

总结一年多以来城市更新实践，我们认为，在处理复杂的城市更新工作过程中，地方投资平台要正确处理“统筹”和“实施”的辩证关系，谋定后动、借势用力。做好“三个统筹”，方能实现项目与企业的良性互动和长期发展。

作者：城市发展事业部业务总监 张鑫