导读：今年，综合开发的概念首次进入国家政策文件，为什么提出综合开发，怎么做好综合开发，我们需要有一个完整全面的认知，从最根本上了解什么是综合开发。作为一个广义的概念，综合开发对地方政府和投资企业提出了新的要求，本文将通过多维度的分析，和大家共同探讨综合开发。
国务院今年2022年5月31日，印发《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）中，首次明确和完整的提出“综合开发”：鼓励民间投资以基础设施为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设。这是“综合开发”第一次正式出现在国务院的文件中，并于7月底在住房和城乡建设部、国家发展改革委印发的《“十四五”全国城市基础设施建设规划》中再次被强调。
此前在今年2月，国家发展改革委、自然资源部、住房和城乡建设部共同印发的《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》中，明确要创新城市投资运营模式，推行以公共交通为导向的开发（TOD）模式，加强片区综合开发，提高收支平衡水平，促进土地增值收益更多用于民生福祉。这是对综合开发模式的地方性探索。广东省人民政府在今年6月印发的《扎实稳住经济一揽子政策措施实施方案》中，也提出鼓励民间投资以城市基础设施等为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设。运用投资补助、资本金注入等多种方式，提升基础设施补短板项目对民间投资的吸引力。另外，虽然在国务院文件中是首次提出，但面向市场，综合开发并不是一个新概念，此前生态环境部、交通运输部、农业农村部、住房和城乡建设部等均在自己的行业政策中有所涉及，尤其是在过去几年的市场实践中，我们已经充分看到综合开发发挥的作用，比较典型的综合开发项目类型例如新城建设、城市更新、农业综合开发、TOD综合开发、文旅综合开发、园区综合开发、EOD综合开发等。至此，在中央和地方政策中，均正式提出了综合开发的概念。到底什么是综合开发？结合过去的实践和政策提法，以及广义的角度理解，综合开发不是单一的工程项目，而是包含了一揽子的基础设施，还涵盖了项目中的产业开发，城市配套服务以及房地产开发等综合性内容的开发建设和运营工作。综合开发的概念来源于实践，在实际工作中并不少见。例如，交通枢纽综合开发通常包含了交通枢纽的基础设施建设，以及与交通枢纽有紧密关联的上盖物业、商业、产业等各种类型的项目建设和运营内容；又如，最近几年比较热的概念——EOD，有一些较大的EOD项目也具有综合开发特征，通常包含环境治理、水体整治、景观设施打造，以及环保产业项目的经营和土地整理等一揽子综合性项目；再如，市场上数量较多，相对比较成熟的片区综合开发，是以一个规划功能单元为开发对象，涵盖土地熟化、各类基础设施建设，同时也包含了产业导入和城市运营等内容。随着我国城市逐渐进入从增量发展到存量提质升级的阶段，城市更新的概念也非常热，其中包含很多较大规模项目，例如老工业基地改造、较大功能单元的旧城改造等项目。这些项目通常包含了城市更新单元中一揽子的市政基础设施、公共服务配套以及老旧空间改造和一二级联动开发等，也属于典型的综合开发。此外，还有乡村振兴包含了农业基础设施建设、土地整治和农业开发等；未来社区等新概念也包含了一揽子的建设和经营内容。从过去的实践角度看，综合开发已经非常广泛地存在于各类城市建设开发项目中。综合开发虽然在实践中并不少见，但为什么在国家政策层面才首次被正式提出，我们需要理解其背后所存在的城市发展规律和城建投融资体制发展趋势，其根本原因在于：第一，综合开发的兴起是城建投融资体制发展所导致的必然结果。当前，地方政府债务问题是国家金融安全管理的核心问题。地方政府债务产生的本质原因是过去二十年中，伴随我国城镇化的快速发展，为了能够推动基础设施的建设，地方政府为城市建设做了大量融资性行为。这些债务在过去城镇化快速发展的早期阶段，风险不大，伴随着城市经济增量的快速增长，这些债务创造的价值，在下一阶段的城市发展带来经济总量增长的过程中，很容易就被消化掉。但随着我们城镇化逐渐进入中后期，经济增速逐渐从高速增长向低速增长过渡，整体城镇化率也已经很高，债务规模积累的总量也比较大。过去通过融资借债，促进经济发展，再用经济增长来还债的循环方式，不可能一直持续下去。因此，最近几年，国家一直关注“化解地方政府债务，以及防控地方政府隐性债务增加”的问题。尽管债务的主体是各地方政府，债务的载体是具体的城建项目，但其本质是一个宏观问题，因为债务产生的根源，是国家经济快速发展的需要和地方实施城市建设的成本需要。过去的债务产生了大量有价值的设施。这些设施本身并不直接产生收益，但外溢效应很强。债务风险主要体现在地方财政的流动性上，一是这些债务普遍存在的问题就是周期相对较短，比如周期在3-5年，甚至更短；二是部分债务成本相对较高。这部分债务跟以前的市场化经营有一定的关联，引入社会资本的资金成本，必然比纯粹的地方政府发债成本要高。因此债务化解的核心思路不是为了消灭债务，而是在控制债务规模和减少流动性风险的前提下，随着我国整体利率水平的下降，要把过去高成本债务逐渐转化成中长期低成本债务，逐步在经济发展过程中予以消化。从管理体制角度上讲，目前国家在债务化解与风险防控方面有两个主要趋势：一是地方政府投资于基础设施公益性项目，必然逐步以地方政府发行低成本的债券为主要投资渠道，回归到政府责任。这些项目总体上也不会过度依赖市场化投资。从这个角度来讲，我们能够看到近五年来，地方政府发债的融资规模已经远远超过引入社会资本投入基础设施建设的总规模。社会资本投资基础设施已成为政府主导投资体制下的有益补充。二是从总体上降低债务的综合成本，即“地方债务的化解重点在于降低存量以及增量债务的综合成本”。在此目标下，纯粹公益性基础设施项目，引入社会资本的空间必然会逐渐缩小。一些既与基础设施有关联，又包含经营性内容，且运作空间相对较大，需要更多市场化经营能力的综合开发项目，将成为地方政府引入社会资本合作的重点领域，这就是投资体制发展造成的结果：公益性项目逐步回归政府，经营性项目加大与社会资本合作。第二，当前城市发展的阶段特征客观上导致综合开发在实践中会越来越多。过去几年，在化解地方隐性债务的各类政策中，对于界定隐性债务，通常使用简单的两分法，即“公益性”和“经营性”。在政策实践中，两分法能够清晰界定出大部分的项目领域，但也一定存在二者融合的项目——姑且称为“综合性项目”，例如交通枢纽项目，会包含多个子项目，且这些项目存在物理联系，在物理空间上是一体的；或者一些项目经济关系上是一个整体，例如城市更新、EOD开发项目等。这种综合性项目包含的一揽子子项目都从属于同一个功能单元或同一发展目标，不是简单的公益性或经营性概念能够区分的。综合开发与目前国家提出的很多新的发展理念和概念也有非常密切的关联，例如城市更新、乡村振兴、EOD等。它们所指的项目，通常都是综合性项目，包含若干子项目，这不同于传统的单体工程，以前经常把项目和工程概念视为一回事，修一条路是一个工程也是一个项目；建一所学校是一个项目也是一个工程，而现阶段国家提出的城市发展理念以及阶段性特征，不再是简单的工程概念，更多的指向综合性项目。城市更新、乡村振兴、EOD开发等这些概念，已经脱离了传统的工程概念，是一揽子的工程和经营性建设内容的组合，并且通过长期经营才能实现发展目标。总体来讲，当前的投融资体制和城市发展所处的阶段，带来的城市发展客观结果就是：城建领域的综合开发将逐渐成为社会资本投资参与项目的主流方向。综合开发的魅力在于“综合”，包含了一揽子的工作内容，对于企业来讲，吸引力在于有多种项目的探索尝试机会和经营发展空间，具有较大的规模体量；但其难点也在于“综合”，相较单体工程来讲，目标更加多元化，合作界面较为复杂、不易界定，合作模式设计不易清晰，因此综合开发需要做好关键问题的管理以及错误观念的破除。首先政府面对这种复杂的项目，到底怎么把综合开发设计清楚，需要关注几个重点问题：如何更好地设计项目的模式。首先，什么叫模式，和政府直接投资一样，我们通常把PPP、特许经营作为项目落地的模式。在资金投入渠道层面上，我们可以这么简单分类。但当具体研究一个综合开发项目的模式问题时，PPP、特许经营只是政策通道，而具体怎么干，合作界面是什么，回报机制是什么，才是模式的本意。这个模式包含了多个层面的概念，我们需要厘清。一是目标。明确需要实现的目标是什么？这需要结合区域规划和项目实际条件来探讨。二是边界。在目标之下，需要划清项目工作内容边界到底是什么，工作内容的边界包含物理空间边界、合作边界、投资边界等。三是内容。项目建设的内容上，需要明确包含哪些工程建设，哪些属于公益性，哪些属于经营性。四是回报机制。需要搞清楚回报机制、收益来源及各子项目之间的关联到底是什么。以“目标—边界—内容—回报机制”为逻辑线条，这套逻辑设计完成后，才能够说清楚一个项目的机制是什么，而其采用的“PPP、特许经营、投资人+EPC”等就成为了模式的政策通道，不再是模式的核心要义。第二，综合开发的本意不是为了与财政划清界限，而是项目落地的客观需要。过去有些地方政府在做综合开发时，当公益性项目和财政支付发生关联，就容易与债务的认定发生联系，在实践中，我们需要实事求是的包装项目内容，不要一味地认为，综合开发项目中有一些经营性内容，财政就不能参与其中，这种非黑即白的概念是错误的。综合开发的本意是为项目的落地提供一揽子的解决方案，当其中存在公益性内容时，财政就应该给予一定的支持。综合开发对于财政而言，包含的一系列经营性内容能够为城市进一步创造比较直接的价值，这些价值总体上是有助于城市发展的，而不意味着其中有经营性内容，财政就必须彻底退出，这是不符合客观逻辑和市场规律的。例如，在城市更新项目中，各地方的支持政策都提到，要把城市中心功能单元中土地出让的收入、城市更新中的经营产生的相关税费等用于平衡项目，这就是一种财政参与方式，也是能够实现目标的有效支持手段。因此，理解综合开发要从两个方向入手，向上，要理清设计方法论，围绕“实现目标和划清合作边界，以及确定内容和回报机制”做好设计工作；向下，要避免对综合开发有过于偏颇和绝对化的认知。对于投资企业而言，很多投资企业已经开始意识到综合开发是一个很重要的投资领域和市场机遇，但要参与其中，需要企业转变自身的经营认知。过去企业搞投资，很大比重是为了能够拉动工程主业，因为做城市建设的投资企业大部分以建筑央企为主。在综合开发的环境之下，企业需要明白，单纯的拉动主业不能够满足政府需要，而是需要专业的经营能力，更好地创造长期价值和解决项目一揽子的问题。单纯地靠拉动主业来搞投资，很明显地方政府在公益性项目上，不愿承担过高的投资成本。因此投资企业最重要的是要在经营上创造价值，围绕综合开发的需要，定义自身的经营逻辑。在经营能力、资源、品牌上满足市场、地方政府及项目的需要。所以，企业需要建立更多专业化的投资平台，通过专业化的投资平台实现资源整合。就地方政府而言，面对这种复杂的项目，也需要提高自身策划和管理项目的能力。过去大家有一个普遍的开发理念叫“肥瘦搭配”。综合开发不是简单的肥瘦搭配，搭配只是综合开发中保证项目资金平衡的一种保障机制。针对综合开发，地方政府在一系列模式设计的基础上，还要进一步做好项目监管与过程管理。在20年前房地产大盘时代，二级开发带基础设施建设的项目也有很多烂尾。其本质原因是缺少过程监管，缺少退出机制。部分项目随着环境变化，企业把赚钱的部分干完以后，不挣钱部分就被留了下来，形成各种历史遗留问题，综合开发要避免出现类似现象。综上所述，综合开发出现在国家政策层面，不仅仅是对过去实践探索的肯定，也是在当前投融资体制发展趋势和城市发展阶段特征下的必然选择，基于这一发展机遇，投资企业一定要及时做出战略上、组织上、能力上的调整和配置，以应对未来城镇化发展新十年的投资需要。
本文作者：总经理陈民、副总经理陈非迟
