当前，城市建设正从大规模新区、新城建设转向城市存量更新，深圳、广州、上海等城市已经建立了相对完善的城市更新政策体系。投资企业应通过系统研究目标城市出台的城市更新政策，指导其参与城市更新项目的投资实践。本文将以深圳市城市更新政策为案例，探讨如何从服务项目投资实施的视角出发研究城市更新政策。

一、做好政策分类，梳理城市更新政策体系

目前，城市更新政策体系比较成熟的城市，基本上已经形成了以城市更新办法或城市更新条例为核心，同时出台操作层面的政策指导项目实施。投资企业在研究城市更新政策时，首先需要分门别类做好政策梳理。

以深圳市为例，通过十几年的城市更新实践，深圳市建立了以《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》）为核心，配套专项政策、技术标准、操作指引用于指导具体项目实施，形成了“1+X”的政策体系，包括市、区两级政府的综合类、更新计划类、更新规划类、更新用地类等近600项政策。

图1 深圳市城市更新“1+X”的政策体系

二、以项目实施为目标，精读政策

（一）以政策定义为准绳，识别城市更新项目

研究城市更新政策首先要根据各地方对更新范围和更新方式的定义识别城市更新项目，避免与其他城市开发方式相混淆。

以深圳为例，《更新条例》中明确，深圳市城市更新活动主要指符合条件的城市建成区进行拆除重建或者综合整治类活动，其改造对象包括旧厂房、旧村、旧居住区，采用市场化投资的路线。而深圳市棚户区改造是政府主导对存在安全隐患的旧住宅区开展的改造，政策体系、实施路径等均与城市更新不同。

（二）明确参与城市更新项目的合作模式

城市更新政策中会明确参与城市更新工作的投资企业的资质要求和参与路径。以深圳为例，《更新条例》中明确，“城市更新由物业权利人、具有房地产开发资质的企业或者市、区人民政府组织实施。符合规定的，也可以合作实施。”

（三）捋顺城市更新项目工作程序

投资企业参与城市更新项目，需要根据政策梳理项目运作实施的一般工作程序，并与企业内部的投资决策程序结合起来，系统梳理工作程序的各个环节以及相关的审批部门。以深圳为例，城市更新一般程序如下：

图2 深圳市城市更新项目工作流程图

（四）研究城市更新项目投入产出平衡的机制

投入产出平衡、获取合理的投资回报是投资企业参与城市更新项目的基本诉求。投资企业应在城市更新项目策划中平衡政府的公益目标和企业投资目标，活用容积率调整、规划用途变更、土地协议出让等条件，实现项目投入产出平衡。

以深圳为例，《更新条例》中明确“实施主体在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用，或者按规划配建城市基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房以及增加城市公共空间等情形的，可以按规定给予容积率转移或者奖励”。还专门出台了《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引(试行)》指导具体操作。

（五）厘清相关主体之间的利益协调机制

在现状产权人、政府（公众）、投资主体之间构建合理的利益协调机制是推进城市更新项目实施首先要解决的问题。为此，城市更新政策有很多系统化的解决方案。投资企业参与城市更新项目投资，需要准确把握政策的相关规定，做到不碰红线。

以深圳市为例，《更新条例》中为解决“钉子户”问题，专门进行了制度优化，制定了按照遵循先协商、行政调解后，无法解决的情况下，启动个别征收程序：

图3 个别征收程序的运行流程

（六）用好城市更新在土地、规划、财税等方面的政策

投资企业需要系统研究城市更新政策中土地、规划、财税等相关规定，积极用好相关鼓励政策，提高项目投资实施的效率和效益。对于没有相关政策的地方，可通过项目实践协助政府完善政策体系。

以深圳市为例，深圳市出台了《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》和《深圳市拆除重建类城市更新单元规划审批规定》等规划方面的要求，对更新单元规划管理方面做了具体的规定，投资企业需要依据政策，合理争取规划条件。同时，在财税方面，《更新条例》明确规定了城市更新项目依法免收各项行政事业性收费。

三、小结

作为城镇化后期城市建设领域主要的投资方向，城市更新的战略地位逐渐提升。投资企业参与城市更新项目投资实施前，需要从项目性质认定、更新方式选择、合作模式、城市更新工作程序、投资融资平衡机制、相关主体间利益协调机制、土地规划管理、财税政策等视角读懂读透城市更新政策，为企业在城市更新项目投资拓展、管理实施等方面奠定认知基础。

（作者：城市运营事业部总经理 卢望高）