《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》不仅对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化进程具有重大现实意义和深远历史意义，也为我国旅游业的发展带来了新的发展机遇。

 近期，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》的发布也显著表明国家对旅游业的重视与支持，随着新型城镇化建设的不断推进，国内旅游持续稳步增长，旅游收入不断增加，旅游业发展不断增添新的推动力。

 本期沙龙邀请《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》主要执笔者、地方政府代表、国内知名旅游业研究学者、旅游业投资人，“政”、“研”、“企”三方主体对新型城镇化过程中，旅游业发展的新政策、新机遇进行深入解读、剖析。为新型城镇化与旅游业发展互相推动建言献策。

本期沙龙嘉宾的主要发言内容包括：

曾博伟： “31号文件”《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》解读与展望 

温锋华：旅游产业发展机遇与挑战并存

史小辉：如何投资旅游业？

曾博伟 “31号文件”《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》解读与展望 

在9月13日第十九期城市中国沙龙“新型城镇化与旅游产业新机遇”在北京大学政府管理学院廖凯原楼成功举办。本期沙龙“政”、“研”、“企”三方主体对新型城镇化过程中旅游产业发展的新政策、新机遇进行了深入的解读，为旅游产业发展政企合作探索新路径。31文件的主要执笔者、中国国家旅游局政研处副处长曾博伟对文件的出台背景、文件重点和亮点以及值得关注的政策和发展走向三个方面做主题发言，整理内容如下： 

背景：旅游业发展的“三高”形势

 31号文件的出台与旅游业快速发展形式相关，简单归纳为“三高”：第一高是旅游业高速发展，旅游业是新民生；第二高是党委政府高度重视，加快国内旅游成为发展新格局；第三高是旅游业竞争高度激烈，企业线上线下竞争激烈，旅游目的地高度竞争拼的是实力。

 解读：改革与发展

31号文件基本内容或者是亮点，主要要从两个层面理解，一个是改革，一个是发展。

旅游的改革主要是处理政府和市场之间的关系。

在旅游行业，政府要扮演很重要的角色。政府要放权要促进行业的发展、促进市场主体的发展，也要营造好的市场竞争环境，政府要做公共服务，要做执法等一系列东西，形成好的竞争环境。政府放权的程度在于如何界定自己的职能，找到自己的边界。不是无作为，不是乱作为，要找到自己可以做的地方。改革的重点是要重新认识政府在旅游中扮演的决策。  

旅游业现在竞争最重要的平台，最重要的载体是目的地的竞争。这种竞争是把游客吸引到目的地来才存在的范围内竞争。旅游业目的地竞争力的提升是在方方面面，政府在其中要扮演很重要的作用。从基本方向讲，现在强调要综合协调，要发挥政府的综合协调职能推动旅游业发展。特色产业、资源，优质的政府公共服务，城市亲和力，城市各方面的资源和配套设施很好，都是旅游目的地的吸引点。在公共服务设施的建设、规划、市场治理等等方面，政府要扮演更多的角色。

从发展的角度解读，关键词是转型升级提质增效。

转型升级是三方面转变，一是产品方面转变，从过去拿着小旗观光旅游到注重体验休闲渡假的旅游；二是集约式开发；另外是服务的个性化、标准化的有机统一这也是旅游业升级换代的方向。提质增效是要等价注重效益。要更多进行深度旅游。把过去旅游粗放式的发展方式向提质增效的方向转变。

这次文件中提到的最有特色的是“三心”、“三美”。即：游得开心、放心、舒心。发现美、享受美、传播美。如果一个游客在旅游过程中有“三心、三美”，游客满意度就有了。这是提质增效从游客角度最好的体现，也是对旅游业下一步发展提出新的方向。

《文件》中讲到的在推动旅游产业发展中需要关注六个产品：

1、休闲渡假产品。体验会成为未来旅游重要的方向，也是休闲渡假旅游产品关注的重点。

2、乡村旅游。旅游业对乡镇和村镇城镇化来讲是很好的平台和载体，乡村旅游和新型城镇化结合是很重要的方向。

3、文化旅游无论城市发展还是从投资商来讲，文化旅游有很多可以做的空间，特别是习总书记很重视文化旅游。

4、老年旅游。现在老年人人口达到2个多亿，老年市场也是很重要的市场。

5、研学旅行。通过旅游让学生增长见识，这次文件提出希望通过旅游提高国民素质。

6、旅游购物。根本的方向是要发展特色，特色购物点，特色主题酒店，特色餐饮点。

展望：旅游产业的政策和发展方向

1、房车旅游。现在国内房车旅游受到很多的限制，国内房车旅游是很好的产品，随着政府的放开，这会成为值得关注的领域。

2、免税购物。这次文件里提到两个方面，一个是境外游客的退税，以前是在海南旅游岛现在希望扩大到全国。二是进境免税店。在北京机场也有一个免税店，未来想做这方面的探索，这对旅游购物方面会有很好的提成。

3、金融政策。政府支持设立旅游基金，这是未来的动向，另外是旅游项目证券资产化，这可能也是金融领域值得关注的点。

4、旅游用地政策。这次在旅游用地方面提的很多，其中讲到要完善旅游用地管理方式。旅游用地有自身的特点，和别的行业不一样。文件分工到2015年6月份拿出具体的措施，牵头部分是国土部门，旅游局也要参加。41号文件里提到的荒山、荒坡、荒地要出台具体措施，包括农用地开发也是值得关注的。

“三高”详解

“第一高”：旅游业高速发展，旅游业是新民生。

经济收入：2013年旅游业总收入2.95万亿，今年预测是3.19万亿左右，占国民经济的比重在不断攀升。

旅游人数：国内旅游人均出游人数每个人达到2.5人次，我们预计到2020年时出游人数平均会达到4人次，旅游已经成为国民生活的一部分。

投资规模：局规划财政司不完全统计去年旅游住宿设施投资规模达三千多亿，可以看出旅游投资是非常旺的事。

金融机构：国家开发银行国家进出口银行等大型金融机构目前已经有很多贷款做旅游方面的投资。财政部文化资产管理办公室每年有文化产业投资基金，里面有大量的文化旅游项目，这说明各个方面都在推动旅游业的发展。

“第二高”：党委政府高度重视，加快发展国内旅游成为新格局

过去做旅游业是国家旅游局拉地方走，很多地方没有认识到旅游的重要性，主要靠赚外国人的钱，现在格局已经变了，以前是叫大力发展入镜旅游，现在是加快发展国内旅游，重视程度是无以复加的。

国家层面，不到五年时间连续出台重大的政策性文件，包括《旅游法》，原定的“旅游工作领导小组”因为特殊的原因变成部级会议，这说明中央层面很重视旅游，希望通过这样一个机构，能够在旅游业宏观决策方面，政策推动方面，特别是旅游业重大问题协调上面能够起到重要的作用。

地方层面，对旅游业重视程度也很高。包括贵州开了九届“旅游产业发展大会”，是贵州省委省政府联合战略会议，每次大会是省委书记和省长参加，可以看出他们的重视程度。早几年的四川也是做“旅游发展大会”，包括一系列重大举措都在做。地方层面也看到旅游业对当地经济社会发展带来的重要作用。

因为旅游业和国家的五位一体战略紧密相关，旅游业的发展对扩大消费、促进产业结构调整、改善就业问题、文化繁荣复兴、推动生态建设等一系列问题都有良性作用。所以地方的产业转型，发展旅游业是比较好的选择。  

目前旅游消费比较旺，旅游业关联度也很高，据测算大概有110多个行业跟旅游业相关。旅游业是服务业的龙头产业，旅游业是一业兴百业旺，可以有力的带动地方经济。2003年非典对北京经济的影响从反面证明旅游业对各领域的带动作用。

“第三高”：旅游业竞争高度激烈，企业线上线下竞争激烈，旅游目的地高度竞争拼的是实力

现在从省一级有27省把旅游业建设成战略性支柱产业，国家层面2009年国务院提出把旅游业打造成国民经济战略性产业，可见旅游业的重要程度。

企业之间竞争十分激烈，在线旅游兼并、互相渗透。线下竞争也很激烈，特别是传统非旅游企业开始进入到旅游业。

旅游目的地之间的竞争也非常。每天从早上起来媒体有各种的旅游广告，央视有几十亿都是旅游形象广告，这是目的地的竞争。时间有限，金钱有限，城市都在做旅游，营销手段、公共服务、旅游资源质量就显得尤为重要。整个目的地竞争未来会成为旅游业竞争很重要的载体。

温锋华：旅游产业发展机遇与挑战并存

第一，城镇化与旅游产品的关系。到2030年，全世界城镇化水平达到60%，按照70亿人口算有42人口在旅游。旅游产业本身在这时已经成为城市产业结构的重要组成部分，很多的城市并没有太强的主动性或者积极性发展旅游。这是传统城镇化和旅游产业供需之间的问题。

第二，新型城镇化下的旅游需求。城镇化水平达70%以上时，制度设计使得旅游成为日常的必需品。我国应该认识到把旅游产业上升到国家战略层面，推动旅游的发展，满足人们的需求。

第三，新型城镇化下旅游产业的机遇

   从城镇化发展过程中人的需求、城市需求、政府需求角度分析旅游业的机遇。

（一）、政策机遇。

   1、城镇发展动力的机遇。国务院在提出旅游产业带动地区发展政策背景下，发展旅游会成为城镇发展的动力，这需要地方政府抓住这样的动力塑造、跟进，适合自己利益的道路。通过产业的转型升级把传统观光游客形成人流的聚集，在休闲消费这块形成产业聚集，形成人口聚集，最后通过城市配套形成空间聚集，形成我们讲的城市、小镇、美丽乡村。

   2、政策机遇，文化产业的历史机遇。前一段时间文化部、财政部联合发布《指导意见》明确提出把地方文化和旅游以特色文化产业为载体方式的发展指引，包括打造特色的文化乡镇和乡村，这是政府政策层面上应该把握的机遇。

   3、李总理提出的财政创业的扶持机遇。在达沃斯论坛上李克强总理提出要借改革创新的“东风”，掀起一个大众创业，草根创业的新潮流。从旅游的角度理解，旅游也是草根创业非常重要的领域。旅游乡村并不投资很多，核心是信息交汇,把所有资源进行汇集,再进行市场推广，运营模式非常简单。

  （二）、市场机遇。

   1、产业转型升级机遇。未来20、30年城镇化过程持续推进，将会有2、3亿人进程，旅游需求多元化格局毋庸置疑。高端旅游、休闲渡假旅游、专项旅游等。这些需求会越来越多。

   2、旅游新型业态发展机遇。需要强调一点，休闲度假旅游这，体育竞赛和医疗旅游是从来重点要把握的，要充分认识到特色医疗、康复保健这些产业在未来的发展机遇。

   3、旅游服务系统发展机遇。交通市场、信息化标准市场市场上可以把握，包括交通集散体系、旅游驿站、自驾车营地等是可以把握的。

   4、旅游服务企业转型升级机遇。为旅游业服务的企业从单一服务商到旅游全产业链服务商转型升级，从咨询、规划设计，到旅游投资与景区管理到旅游服务平台供应转变。

第四，新型城镇化下旅游产业的挑战。

我们当前面临六大方面的挑战。

   1、配套政策的缺失。国家层面已经有了新型城镇化规划，还有国务院指导意见，但是很多旅游业类目的发展需要多部门共同配合，配套政策如何尽快出台，这是我们面临的第一个挑战。

   2、投资理念的转变。要跳出原来传统的吸引资源，要依托资源，给资源创造更大的价值。通过规划引领可以把原来的资源变成有价值的资源。

   3、消费概念的更新。需要从国家层面上进行引导，这已经上升到非常高的层次。中国人都有这个概念，只有到了收入水平达到一定阶段才会产生超前消费。

   4、产品主题的创新。这话说起来很容易，但是做起来很难。非常重要的是要有地方特色，因地而异。

   5、旅游人才的培养。由于之前对旅游业的重视程度没有那么高，导致旅游人才的教育体系并不完善，而且不独立，一般是依托于酒店管理。最近几年大学成立旅游学院才有培养的意识和行为，旅游学院开始独立。

   6、旅游素质的提升。这需要社会共同的努力，从旅游角度来说，我们要实现旅游业大发展，还是需要做宣传教育工作。

   以上，在新型城镇化背景下，旅游产业发展的机遇与挑战并存，政府与市场要共同力构建旅游发展的协同平台，鼓励市场以富有创意的规划设计作为引领，促进旅游产业实现下面几个合。一个是需求的市场契合，马斯洛的各种需求市场要给予满足，而不是像80年代以前计划经济时期，我们的需求与攻击是脱节的。二是要素空间整合。产品的包装，空间要素的聚集。三是功能多元的复合。旅游需求是多元化的，有观光、度假，有休闲的，这种多元的复合在功能的多元化会成为常态。四是消费就业的集合。把我们消费和就业能够一体化，而不是完全的分开。五是综合服务的融合。在企业层面上把单一服务商做成综合服务。

荣邦瑞明史小辉：如何投资旅游业？

凤凰旅游讯：近日，由凤凰旅游主办的第三期凤凰文旅沙龙“新型城镇化与旅游产业新机遇”在北京大学廖凯原楼成功举办，本期沙龙“政”、“研”、“企”三方主体对新型城镇化过程中，旅游业发展的新政策、新机遇进行深入解读、剖析，为新型城镇化与旅游业发展建言献策。以下为北京荣邦瑞明投资公司合伙人史小辉的发言整理。

政企合作关系管理是实践中制约旅游项目发展的重要因素

以北京为例，远郊区县乡镇、尤其是有旅游资源的基本都有投资人参与乡镇城乡统筹开发，有的项目甚至已经进入十多年，但大家看到的，成功的案例不多。当然原因很多，有投资人圈地的，也有规划调整、土地政策、产业政策变动造成，但大多数都与政企合作关系有关。

以北京某项目为例，政府希望旅游综合开发、增强基础设施建设，改善原住民的生产生活条件，提升镇域产业品质和规模。政府希望投资人来提前介入，先行负担以上各类投资，待土地成熟后再介入二级开发；对于投资人来说，部分投资是对其参与二级开发有直接带动或配套作用的，而对其它政府职能是没有投资动力的，投资如何实现回报、如何退出是没有预期的，自然无法进行决策。

当然，双方对提前介入，通过提前规划和基础投资来获得后期较高的收益的共同目标是一致的，这时政府应从就应该政策角度落实各种投资的投资回收渠道（如将一级开发之外的投资纳入成本或上级投资范围，通过成本返还或政策资金补助收回投资），让投资人可以放心投资，起码投资成本可以收回来；而投资人应该帮助政府策划区域，评估区域开发所需要城市和产业功能，以及必要的投资，以达成政府希望的区域改造目标，只有这样双方才能有合作的基础。在此基础上约定双方的责任权利，共同推动开发。

《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》对土地制度的突破需要进一步的操作细则支持落地

《意见》提出“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地”,“进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施”，“在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业”。可以说旅游用地获得形式更具备多样性，获得用地的机会也更大。

但是，以集体建设用地开发旅游项目的案例来看。目前旅游企业多采取与村集体签署土地承包/承租协议和收益分成协议，但受制于土地利用政策，旅游设施的兴建只能以村集体名义立项和投资，投资人地位难获保障，投入资产也难以计入公司资产规模，更难获得金融支持。如面临村集体换届等问题，也可能带来纠纷。

《意见》将给这些旅游投资人更好的保障，如果能获突破，那么项目使用的集体土地使用权可以作为出资作价入股，作为企业的合法财产收到公司法保护，也将为企业拓展融资支持。

当然具体的落地政策还要等国务院成立的部际协调小组就旅游土地政策给出具体的集体土地使用权入股的评估标准、转让和处置审批、监管办法来，才有可能真的实施，但这不影响市场对存量集体土地的关注，占得先机以待后市利好。

从旅游金融政策趋势来看，未来旅游行业将是强者更强，小者愈精的趋势

旅游业具备是运营规模大，投资成本高，形成资产规模小，回报周期漫长等特点，这决定旅游开发项目很难符合金融机构融资抵质押、现金流稳定的要求，因此各地除少量的旅游贷款产品外，能够获得的融资支持的很少。

《意见》中提出加大对旅游企业发展融资、资产证券化及上市等支持政策，同时鼓励跨区域的旅游行业重组兼并，总体来说大型旅游企业（尤其是上市企业）、政府类旅游平台将是主要受益者，将通过发债融资（中长期融资）和资产证券化以及上市实现企业旅游设施的体质升级和旅游区接待水平的提升，以及对存量的旅游资产资产证券化，提升再投资能力。如2010年华侨城集团通过打包三个项目的存量资产资产证券化募得18亿元，整体更新和提升了华侨城旅游设施。政府平台拥有地方存量的优质旅游资源，多是已经形成良好收益的旅游资产，更易获得资本市场的支持。

就像前面嘉宾提到的，旅游行业未来将竞争更加激烈，因此小者愈精的趋势也更加明显。在常规融资渠道没有优势的情况下，而中小企业在旅游产品研发上则会越来越精细化，他们会利用同地方的政企关系，不断探索创新的融资和投资方式，与各种旅游产品研发创新相结合，实现精细化经营和管理，形成自己的模式和品牌，形成新的市场，也形成行业壁垒。

与中小旅游企业的发展关系较大，如无产权的旅游项目融资，如可以围绕俱乐部方式打造，通过预期服务的提前售卖方式收回投资。此外互联网金融也是旅游的融资渠道和客群，如众筹模式，体现了旅游产品的私人定制和开发参与性，也将重塑旅游的玩法，当然众筹的核心是人群背后的影响力和市场的带动效益。

我们相信国家在旅游政策落地方面会出很多政策，让投资人真正关心的问题真正落地，能够让旅游市场更好发展，旅游业态更多元化，我们前方是充满光明的！

以上由荣邦瑞明城市中国研究院根据沙龙活动现场音像记录整理，尚未与参会者逐一沟通确认，如各界专家及读者对内容有疑议，请联系我们：ccs@rbrmcn.com