告别城镇化中的单边主义

政企合作模式这一提法首先需要依据，嘉宾们用发展的眼光解读了我们即将面临的城镇化时代。

北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司董事长李伟认为：根据我们的研究，92年以后，中国的市场经济或者说市场意识越来越在整个政界、学界形成共识，尤其是邓小平南巡讲话之后，大家认为市场是真正解决问题的一个最好手段，一切都可以依赖于市场，至02年这一思潮一直占主流。在这一形势下，城镇化中重要的行政资源、土地资源、金融产品资源都向市场化的企业，主要是房地产企业进行了倾斜。

在这一阶段也出现诸多问题，如房地产项目内外差别比较大，内部像欧洲，外部像非洲；土地协议出让过程中产生很多不透明交易，寻租行为；土地国有资产流失等等。

这直接导致从02年到12年，政府出台了一系列关于土地资源配置政策及关于国家开发银行的开发性金融制度，致使土地和公共基础设施等产品，更多放在了政府主导的层面。这十年仍然出现了严重的问题，比如规划的落实问题状况堪忧；城市政府缺乏制约，忽视城市发展客观规律，盲目投资导致了较大债务风险；国进民退，市场企业必须通过政府垄断的土地一级市场获得生产资料，大批民营企业被排除在城镇化工作之外。

基于前两个阶段的实践和经验教训，我们认为地方政府应该去掉“谁主导城镇化发展”的逻辑，告别单边主义，逐步形成一个合作的逻辑，在地方政府这一中观层面，让市场和政府真正产生合作行为。所以我们提出政企合作是未来新型城镇化的重要模式。

北京大学金融学系副主任、博士生导师王一鸣教授：非常赞同李伟先生新书中提到关于未来十年城镇化的政企合作模式，前二十年市场和政府两种主导对中国城镇化建设起到了很大的推进作用，但也带来很多问题。未来的十年应该找出第三种途径，这是对新一届各级政府的要求。我们现在知道了怎么做，但我认为更要弄清楚政府为什么要这么做？为什么要围绕政企合作设计规则？这里非常重要的有两点：一是在城镇化过程中改变政府行为方式，继续推进政治体制改革；二是一定要注重产业导入，没有提供长期就业机会的城镇化不是新型城镇化的路子。

山东省滕州市委党委、党委书记程春常先生也表示：通过引入企业，加强了我们城市服务业发展的专业化。要想使城市，尤其是县级城市有吸引力，有凝聚力，在服务业发展上我们必须引入一些品牌，像红星美凯龙，在我们县级是落户的第一家，喜来登酒店作为县级也是落户的第一家，我们滕州的杏花村海货批发市场，也是中国最大的一个干杂海货集散中心等等，这都是政企合作带来的服务业专业化。

中铁置业集团副总经理陈月东认为：中国的城镇化有点慢。我国的GDP总量现在超过了50万亿，成为世界第二大经济体。其中，第一产业所贡献的GDP不超10%，亦或说我们占全国人口数量一半以上的农民工所贡献的GDP不到10%，实际上2012年城镇化率统计达到51.6%，我个人觉得远未达到，这个城镇化率有水分。我们的农民工在城市中没有立足之地，他们的归属在农村。现在的农村，又叫做“389961部队”，即指妇女、老人以及小孩，青壮年全部流入城市。所以我觉得这样的一个城镇化比例，和我们现实的城镇化是不一样的。

也就是说，我们前一轮的城镇化是落后的。正因如此，国家也看到了城镇化巨大的发展空间。如果说规划到2030年城镇化率达到70%以上，我们将有3亿人要进城，这种进城不是我们现在意义上的劳动力进城问题，不能光说是人口城镇化，而是社会最基层的家庭的城镇化，所以国家也提出新型城镇化模式，这对国家的贡献是巨大的。

下一轮城镇化走政企合作是个路子。第一我觉得政府方面有这种需求，城镇化需要投入，没有投入不可能实现，这种投入单靠政府我觉得不行，政府融资平台最近在接受国家审计，有的说10万亿，有的说20万亿，总之不是个小数。政府的包装能力是很强，有的城市同一块地包装三次、五次抵押给银行做贷款，市里的、县里面的城投，都用同样资产做抵押，不管怎么说，政府的负债率很高，未来政府融资肯定受到严格的限制。

作为我们企业来讲也有这种需求，特别是这么巨大的一块蛋糕，企业都想能分到一杯羹。作为我们这样既是建筑企业，又是房地产开发企业，在这里边应该有一个很好的舞台来施展。

所谓中央新型城镇化战略分歧是个伪命题

最近，各界分析出中央在新型城镇化的战略上仍存在一定政策分歧，大城市小城镇之争又被重提，这一争论自上个世纪八十年代一直至今，具体起源在此不赘述，但通过本期沙龙讨论，从城市投融资角度来看，中央新型城镇化的战略分歧本身似乎就是个伪命题。

全经联执行主席兼秘书长杨乐渝先生提出：目前全经联有八个专业委员会，商业地产、写字楼综合体、养生养老、文化旅游、园区、金融投资和可持续发展。我们在09年就认识到传统的房地产开发模式一定要死掉，房地产企业如果不去做平台，不去做和产业结合、和城镇发展结合这样的事情，就要死掉。

实际上，我们认为新型城镇化是一个我们国家资源配置方式的改革，它的本质在于资源配置方式，我们原来主要是投资模式，政府主导的投资模式，今后要转向市场化的方式来进行资源配置。李总讲到我们要做平台型政府，我们现在政府的一个核心资产应该是产业，包括李总讲的，我们城市的消费者。开发商也不要一次性把土地干掉，就把前期的收益让出来去扶持产业。政府去培育产业，把钱放在后端去收，好好在存量上下工夫，这是一个必须要走的路，用市场化方式来配置。北上广深，房价和地价在资源高度集中配置情况下，资源都在这个地方，房价、地价都是资源性价格，不是一个居住权利。

模式改革对应的新型城镇化，实际上是对原有城市化或者城镇化的一种模式的否定，企业首先是从产业导入的方向去做，然后一级一级的升级，把产业和城市发展有机结合起来，产城融合。企业做的规划，能够把城市规划、土地规划、产业规划、交通规划、商业规划融为一体，不像政府各部门做的，就是行政性规划的格局，每个区都有CBD，每个区都有教育服务中心，太浪费资源了。

著名宏观经济学者、凤凰《财知道》特别经济学家胡释之提出：城市的发展有巨大市场需求，它不是一个政府强加的东西，是人类发展的一个需求。它是一种文明的结果，没有人权，没有产权，没有人的自由流动、自由迁徙，没有前期积累就不可能有城市。所以政府怎么去推动城镇化，我想要通过做制度上的建设，通过改革，消除体制障碍。城镇化本身就有巨大需求，不用政府操心，只要减少这些制度阻碍，城镇化自己会发展起来，它是一种自然而然的结果，而不是目标。

李伟先生说：过去十年，我们的城镇化主要是围绕大城市和中心城市进行，这十几年一直面临房价高涨、土地价格高涨问题。其实现在有很多专家提出，每个县都要有一个中心镇，要大发展，很多省提出上百个小城镇建设。这时我看到更多的是风险，城市之间的竞争在未来越来越激烈。如果现在全国有几千个小城镇，几千个县级市同时建设，对人口的竞争，对产业的竞争，各方面的竞争，对城市消费者的竞争就要达到残酷的程度，能否在竞争中脱颖而出重要的就是地方信用的建设。

7月31号，中央政府常务会议提出研究推进政府向社会购买公共服务，加强城市基础设施建设，把这两个事情放在一起来提，我们感觉到中央政府实际上在为地方政府找出路。

中央政府提出来公共服务均等化，是因为这十年大家开始关注服务了，过去20年城镇化是没有人专注于服务的，大家都专注于投资。要提高服务质量还是要靠市场化的主体。市场化主体的介入需要我国金融政策的转型。

全经联的杨主席最近也在探讨房地产的转型问题，地方政府也在探讨转型问题，怎么转？过去的投资逻辑是通过物权的销售、转让，产生未来的现金流和物权抵押，构成了地方政府和企业融资主导模式。政府采购的公共服务进行融资，实际上是用财产权进行融资，这还需要我们金融机构、担保产品、财产权特许经营的配套政策支持。因此我说7.31会议仅仅露出了一个端倪，还需要大量的从财政到金融方方面面上的制度设计。

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、中国区域科学协会副理事长魏后凯教授以首都经济圈建设为例提出：首都经济圈建设我在十多年以前就提出来，北京市轨道交通要走出北京，我们应该把轨道交通走到保定、张家口、秦皇岛去，在所有的地铁口建立免费的大型的车库，开车把小汽车停在那里，然后再坐地铁，目前这还没有达到。所以北京市现在搞什么首都圈，就是在北京市内搞，我觉得首先一点要打破行政区划的限制，铁路网、公交网全部得一体化，社会保障全部要结合；第二点北京市的功能要疏散，北京的空间是有限的，把一部分的功能疏散到北京郊区和河北去，应该有利于提高我们北京市民的生活质量和生活环境，有利于促进我们房地产业的稳定发展。

陈月东先生补充道：魏老师，我觉得第一个是中央各大机关，中央各大企业总部，各经营机构总部应该疏散一部分出去，这样才能把北京的框架拉开，否则主要的人都集中在二环以内办公，上班都往里拥，下班往外拥。为什么我说我们国家这么多的企业总部都要放在北京，这还是有一个权利问题，搬在上海不行，离心脏太远。

同时提出政府不能以土地作为赚钱的主要手段。这一轮城镇化确实不是很平衡，一线城市发展的快，发展的好，三线、四线很可怜，他们得不到土地指标，得不到财政支持，得不到金融支持，他们如何去发展？完全靠自己，基础设施怎么去配套？怎么去完善？完善不了，区域价值怎么去提升？

上一轮的城镇化我总结为官本主义的城镇化，完全是由政府推动，甚至于一定意义上也可以理解为金本主义城镇化，就是在土地上做文章。为什么房价会这么高？中央政府出台了多少政策，出台一次涨一次，为什么？核心是土地。这一轮土地价格，咱们很多地方仍然不断的出现地王，土地价格每平米的楼板价和我们房子的价格基本一致，它未来能不涨吗？不涨怎么办呢？开发商不可能这么大的投入，而且是高风险的投入，它没有回报怎么行呢？必须涨价。因此我觉得房价上涨最重要的推手还是政府。

下一轮城镇化如果仍然沿用老的方式，肯定要失败，甚至可能会引发巨大的危机，这是我个人的一些看法。所以我觉得下一轮的城镇化要是一个民本主义的城镇化，要以民生为主。说句实话，我们这一轮的城镇化，政府的推动完全关注于政府的利益、对GDP的贡献以及土地价值。所以如果说我们新一轮城镇化要以民为本，应该解决什么？政府不能再以土地作为赚钱的主要手段，而是应该在促进一线城市更快更好发展的同时，兼顾三四线城市的发展，从财政、金融、土地指标到基础设施等各个方面给予帮助。

主持人陈民也参与解释道：去年我们为一个大型金融机构和一个基金企业做项目评估，因为去年房地产处在一个调控的严峻阶段，企业拿了很多地以后，不知道将来房子能不能卖出去？后来我们评估没有考虑刚需还是价格高低，我们研究的北京未来新增就业机会到底有多少，实际上从北京的几个行政区和重点开发的核心功能区来看，将来提供就业机会仍然巨大，而且每一个区的机会都比外地一个城市机会要多，所以从这个角度来讲，房价的价格怎么降也降不下来。因此不论是大城市群还是中小城市建设首先是一个机会的疏解，不简单是一个人口的疏解，第二是功能的疏解例如专家提到的轨道交通。

基于专家们的意见，主办方做了总结：中央新型城镇化的战略分歧本质上是一个伪命题，这一战略分歧至少从三个层面去理解。

一是关于城市形态。中央政府正在制定的城镇化发展规划，它的作用更在于中央宏观层面怎样配置资源问题，是中央政府通过财政资源配置提供给各地方公平的发展权。但是作为中观层面地方城市，最终哪里能够得到发展，不是中央政府说了算，也不是地方政府说了算，中央政府要把选择权留给市场。

二是关于资源配置问题。我们强调，市场是配置资源最有效的方式，但是城镇化过程中有些特殊性。除中央政府提供公平的发展机会外，地方政府在城镇化过程中需要通过政策和国有资产的资源配置引导新型城镇化的发展方向，为市场进入制定规则，过程中真正能把握住城镇化发展方向的应该是市场，新型城镇化只有通过市场配置资源，包括智力、技术、产业，还有资金，才能实现真正的城镇化，而不是伪城镇化。

三是金融政策配套问题。新型城镇化一定是围绕城市投融资破题的，过去我们以投资为主要逻辑的金融杠杆已经证明不适合城市的发展逻辑，政府采购公共服务和基础设施建设都需要在财政和金融政策上做好配套，围绕市场化的机制方式去设计改进我们的金融产品，特别体现在物权还是财产权的选择上。

因此，新型城镇化的战略分歧是伪命题，中央政府需要的是真模式，新型城镇化必须面临在财政分配、资源配置、土地制度和金融配套等领域的转型和改革。

破题新型城镇化的模式总结

既然政企合作拥有如此美好的前景，是不是就没有什么障碍了，或者说还有哪些工作要做，与会的几位嘉宾都提出了建设性的意见和建议。

魏后凯总结：城镇化是经济发展的结果，发展要适度。政企合作也是多元化的模式并存。

前几个月，我们专家组讨论通过了国家发改委的国家城镇化规划，现在仍在修改，亟待上报国务院。这个规划出台以后，国家可能还要出台一个具体的实施方案及政策措施。 　

城市化或者叫城镇化，是一个漫长的历史过程，是经济社会发展的结果。我们到很多地方，最近到西藏，到贵州，你不可能期望一个落后的地区跟北京、上海一样追求如此高端的城镇化水平，这是不可能的，因为各地发展阶段不一样，它是我们经济社会发展的结果。  

城镇化的水平应该保持五个“适度”：第一个“适度”是说城镇发展速度应该跟我们经济的发展水平相适应；第二个是应该与我们的工业化阶段相适应；第三个是应该与我们的资源环境承载能力相适应；第四个是城镇化的速度应该与我们城镇的基础设施能量相适应，基础设施跟不上就会面临很大的问题；第五个是城镇化的速度应该与我们的产业支撑、人民就业及人口的吸纳能力相适应。现在我们城市的情况是：诸如北京、上海等大城市有吸纳能力，要发展中低端产业，却缺乏资源的承载力；但是南方很多中小城市，资源环境的承载能力很大，但是产业却没有足够公共服务的支撑，缺少就业机会，缺乏人口的吸纳能力。人来了以后，没有就业机会怎么办。所以我们说城镇化的速度太高了不好，太低了也不好，必须保住五个“适度”。

人们已经认识到，推进新型城镇化将会带来巨大的市场机会。我们做了大量关于市场机会的测算，得出城镇化可能会拉动我们的投资，扩大收费，农民进城以后，市民化以后，将会降低消费水平；城镇化会刺激我们经济的增长，促进产业转型升级；同时城镇化还会改善我们的环境，包括居住环境、生态环境等。

但从市民发展角度出发，最近我们对农民的市民化我们做了一个测算，估计我们现在有1.9亿存量的农民工需要市民化，到2030年城市化率达到68%的话，我们还有新增城镇人口是2.4亿以下，需要市民化的是2个亿左右。

这两个概念，一个是新增的，一个是需要市民化的，这样加起来，2030年以前需要市民化的是3.9个亿，要市民化就需要投入公共服务、基础设施、住房等等。从政府支持的角度来看，我们测算出人均成本是13万块钱；从个人的成本来看，每年需要支付的是2万多。市民化这一块我们就需要大量的投入，即农民进入城市而就业，就业需要产业支撑，需要产业的投入，他进入城市以后要消费，所以我们的商贸服务就要增加，还需要配套的服务，进入城市以后要居住在城市里面，所以房地产就需要发展，而且还需要基础设施、公共服务、社会保障等等。因此，城镇化应该是未来我们扩大内需，刺激我们经济增长，促进我们产业转型升级、扩大消费、拉动投资的一个巨大的潜力和新的增长点所在，所以它会带来巨大的市场机会。

最后从投融资的角度来看，我觉得这种新型城镇化的模式是多元化的，第一种是投融资完全靠市场，政府不管，这是可以的；第二种政府直接投资；第三种就是政府跟企业合作，政企合作。

政府跟企业的合作，我觉得应该也是多元化，可以采取不同方式、不同模式，各个地方应该因地制宜，比如说我们过去的项目融资就是一种；第二种是购买服务，就是把服务外包出去；第三种我认为就是民办公助，政府制订规划，制订标准，这也是一种模式。所以未来新型城镇化模式应该是多元化的，要因地制宜，各个地方应该从自身需求和发展阶段出发，探索多元化的新型城镇化发展模式。

陈月东副总经理从企业角度谈了政企合作的一些问题：

政企合作需要破解一系列的问题，包括政策层面，财政政策。大家知道我们现在土地出让金按照国家财政来讲，叫专项财政预算管理，土地是我们专项财政预算的主要部分，而且数额巨大，各级财政实际上已经把几年以后的土地出让金用了，企业参与进去投资，没有收益，企业就不干了，怎么解决是一个财政政策的瓶颈问题，我觉得也是值得研究的。

二个企业是融资问题需要破题。企业参与这样一个城市建设过程，也就是把毛地变成净地，从企业来讲投资没有形成资产，也没有形成股权，企业投资要么形成股权，要么形成财产，投资过程中没有形成财产权，这是一个法律上的障碍，对于企业来讲不踏实。

三个是分工问题。政企合作，政府解决什么问题，企业解决什么问题，要有分工合作，特别是在规划层面上，尤其是土地利用规划，前一轮的城市化，一些城市在土地利用规划上如果获得国家一万亩的土地指标，这个城市就发大财了，至少可以是100个亿的现金。当前这一轮建设，土地利用规划要先行，总体规划要配套，而城市的总体规划往往因为政府领导人的更替而频繁变化。我说十年的规划赶不上市长一句话，中国有城乡规划法，但没有一个人违反过城乡规范法，美国的城市规范法，大家知道华盛顿的城市规划200多年没有变一条，那才是真正的城镇化，没有任何人有权利变更，城市规划变化太大，我们投资人心里就会没底。

最后李伟先生从实际经验出发总结了政企合作的主要方法，站在地方政府和企业层面，从城市规划、合同管理、投融资规划、项目管理和城市营销这五个层面做好工作，以城市投融资为切入点，会使得我们的新型城镇化政企合作产生更高的成功率和投资效益。

第一个阶段是城市规划。城市规划本身一直是政府的一种管理手段，并不是真正用于和市场对接，让市场更充分理解城市的意图，让市场真正和城市一起成长的规划。完成政企合作城市规划本身需要做一些调整，我们用一个形象的说法，给企业的参与设计好一个垫脚石，给企业真正参与做好铺垫。政企合作模式下，可以让市场化投资人，市场化运营主体，城市运营商等这样一些角色深度的参与前期规划，为企业参与留好接口，这是真正能够使一个城市发展好的重要前提或者改进方向。

第二个阶段是合同管理。过去我们接触比较多的政企合作是特许经营协议，一般对应着特许经营管理办法、条例等一些背景性、政策性文件。实际上，特许经营本身不是先有的管理办法，起初也是从严格的合同开始，通过一个非常详细的合同来探索一种模式。7月31号国务院常务会议也提出，要做探索，要做试点，要出购买公共服务的目录。在改革的时候，我们一些专家、学者希望一步到位，但实际上作为地方政府和企业家来说，国家没有政策，事情还是要干的，才是最好的机会点。很多事情都是先由城市政府和一些企业家群体形成一系列合同的行为，这些行为让中央政府或者城市政府看到了它本身在提高公平性，提高公共服务能力效率等方面等的优势，同时又很有操作性，逐渐上升到制度化层面，才能形成一个改革制度的推出。

第三阶段是投融资规划。我们认为它本身是一种地方政府信用建设的方法，我们管它叫信用的纽带。投融资规划方法最先提出是落实城市规划的一种方法，这一方法是在05、06年提出的，当时我们跟规划界、建设部领导交流得知，我们国家还没有任何一个城市和区域真正把城市规划落实，谁能把这件事情做好，就能在建设部得什么大奖，这是笑谈。所以在当时条件下的投融资规划方法，是帮助政府把城市规划落实这件事情做到了极致，并且在北京市房山区长阳镇做了实践，按照投融资规划和城市规划完全落实了。其实这件事情本身的意义在于，是一种地方政府的守信行为或者地方政府的一种信誉行为。

第四个阶段是项目管理。我这里提的项目管理跟大家平时所接触的九大项目管理体系不一样，地方政府在新形势下，应该为企业的参与做好投资机会的孵化，是政府站在一个宏观层面，把城镇化问题当做一项永续的事业，比如说交通、医疗、卫生、体育、文化等，把这样永续事业转化成一系列的项目，转化成边界清楚、有时间起始点的一些项目，也就是地方政府要学会的项目管理，生成的项目可以跟投资人或社会资本直接对接。

这些项目本身是从城镇化角度分解来的，分解再合成起来时，一定程度上满足了城镇化要实现的各类目标，包括公共服务均等化、人的城镇化，包括兼顾各方面的利益，这种项目管理看起来是很简单的一件事情，实际上它是一个复杂的系统分解再整合成原问题的项目管理问题。

第五个阶段是城市营销。底特律事件和最近三年大家对地方政府投资风险事件炒作的热度，已经达到了空前的程度。我逐渐认识到，城市营销这件事情本身确确实实非常重要，我以两个案例简单说一下，一个是淮南案例，一个是长阳案例。城市营销过程中，我们提出了城市消费者的概念，只有城市消费者是一个城市终极的考虑群体，过去我们城市竞争的是企业，实际上不同企业进驻后，他们针对的消费者就是最终消费者，能否形成一个稳固的消费者群体，这是一个城市能否长期可持续发展的关键，城市营销关注的是城市核心消费者抓没抓准，围绕着核心消费者所做的工作可能是事半功倍的。

李伟说：我用一、二、三、四、五、六这样六句话对这个政企合作模式做了一个简单总结：一个关键，城市消费者；两个“信”字，给一个区域发展信心和信用；三个桥梁，架起规划和建设桥梁，架起政府和市场的桥梁，架起项目和资本的桥梁；四方利益主体的平衡，政府、企业、原住民和其他城市消费者的利益；五个发展模式，规划管理、合作管理关系、投融资管理、项目管理和城市营销管理；通过六次价值的提升，实现科学城镇化，降低城市系统化风险。

以上由荣邦瑞明城市中国研究院根据沙龙活动现场音像记录整理，尚未与参会者逐一沟通确认，如各界专家及读者对内容有疑议，请联系我们：ccs@rbrmcn.com